美国农产品产地直销支持政策对中国的启示

      摘要：美国2014农业法案，在营养援助计划、信贷支持、农村发展和园艺支持计划中增加了一些新的支持产地和区域农产品直销的政策和规定。通过对“农民-消费者”和“农场-厂商”包括机构、学校、农场地零售店、餐厅等食品销售渠道的支持，旨在加强消费者与本地和地区食品市场的连接。在整理美国新农业法案对产地和区域食物直销支持政策内容的基础上，对其影响进行评价，进而结合目前我国农产品直销支持政策存在的问题提出其对我国的启示。

　　关键词：产地农产品；农产品直销；支持政策；美国2014农业法案；启示

　　近年来美国政府一直大力支持农产品直销，2014年新的农业法案进一步扩大了对“本地和区域产品计划”的支持力度。“本地和区域农产品”（Local and Regional Foods）也被称作“产地农产品”。 产地农产品直销即为本地生产本地销售。由于对“产地农产品”的地理范围没有统一认识，所以美国也是从其产品特征来定义产地农产品，包括生产方法、生产者类型以及产品是否直接出售给消费者或食品经销商等[1]。美国的产地农产品直销系统分成2类： 一是由农民直接销售给消费者，一般采用零售方式，所以也叫农产品零售直销，包括农民集市、路边摊贩（road-side stands）、农场商店（on farm stores）、社区农业（CSA）；二是不经过批发商收购，农民直接把产品销售给餐厅、零售超市、机关或学校等组织客户，被称为农场对厂商直接销售（direct to firm），由于其多采用订单的方式，所以也叫订单直销。为了进一步扩大生产者本地和地区农产品销售和刺激消费者对本地和区域农产品购买，美国2014年农业法案新增了多个项目支持本地和区域食品的直销系统建设。包括对本地和区域农产品生产者和中间商的促销支持，对生产者的信贷支持，对消费者采购本地和区域生产的水果和蔬菜的援助，对直销网点的优惠政策，批准学校采购鲜活农产品的灵活性，对农村商业企业资助计划，健康食品融资计划，发展社区农业、特色园艺和有机农产品以及附加值农产品市场开发等计划[2]。笔者试图在整理美国2014年农业法案对产地农产品直销支持政策内容的基础上，评价其作用和影响，进而结合目前我国农产品直销支持政策存在的问题提出其对我国的启示。

　　1 新法案扩大产地农产品直销支持政策的主要内容

　　1.1 对生产经营者的支持计划

　　1.1.1 农贸市场和本地食品促销计划（Farmers‘ Market and Local Food Promotion Program） 新法案将原法案农贸市场促销计划 （Farmers’ Market Promotion Program，

　　简称FMPP）更名为“农贸市场与本地食物促销项目”（Farmers‘ Market and Local Food Promotion Program，简称FMLFPP），资助范围从以前仅仅支持从农民直接到消费者的促销活动（农民直销）扩展到包括在本地和地区范围内从事加工、分散、集合、储存、销售的食品企业。规定2014-2018年每年的强制性资金是3 000万美元，比原来FMPP项目资金多了3倍，另外批准财政每年额外拨款1 000万。其中，一半资金用于支持农民到消费者的直销活动，另外一半资金用于支持中间商项目[3]。

　　1.1.2 对授权食品直销零售网点的优惠政策（Authorized Retailers and Benefit Redemption Issue） 第一，新法案支持食品零售网点应用移动网络技术，使用美国农业部食品券电子管理系统的电子转账功能（EBT）进行在线采购。第二，新法案规定，农贸市场等直销网点可以免于支付美国农业部对食品券的电子管理系统的电子转账费用（EBT） 、执行成本以及禁止零售网点获取补充营养援助计划（SNAP）补贴的成本。第三，新法律允许补充营养援助计划（SNAP）的补贴资金被优先用于支持社区订单农业经营者。

　　1.1.3 农村商业发展资助计划（Rural Business Development Grants） 农村商业企业资助和农村商业机会资助项目结合在一起形成了更广泛的农村商业企业资助计划。其中一部分资金用于支持本地和区域农产品直销业务发展。2014-2018财年，每年财政拨款6500万美元[3]，但是没有强制性资金要求。

　　1.1.4 社区食物资助项目（Community Food Projects） 该项目计划通过创新运销方式，增加农民与低收入者福利。包括社区农田的基础设施建设等协助提高社区粮食自给能力，加强低收入者食物供应。新法案增加了该项目的资助金额。2014年分派的强制性资金是500万美元，2015以后每年增加到900万美元[3]。

　　1.1.5 特色农作物分类财政补贴计划（Specialty Crop Block Grants） 这是关于本地农产品直销支持计划中第一次批准的混合项目，旨在资助生产者开发具有地方特色的农产品和有机农业。包括扩大特色农作物和有机农业研究资助金额，继续扩大资金援助有机农业生产者和经理人的有机认证成本。强制性资金从2013年的5500万增加到2014—2017每年7250万美元，其余每年8500万美元[3]。

　　1.1.6 附加值农产品市场开发资助（Value-Added

　　Agricultural Product Market Development Grants or VAPG） 新法案对VAPG进行了小小调整，以更好地照顾小型和中小型农场，以及刚起步的社会地位低下的农民和老农。强制性资金从2008年法案的1 500万增加到6 300万美元。2014—2018每年财政拨款4 000万美元（2008年法案也是这个水平）[3]。

　　1.2 对消费者采购和营养的支持计划

　　1.2.1 食品不安全营养激励计划（Food Insecurity

　　Nutrition Incentive） 这个新的资助项目支持一些机构发放奖金给补充营养援助计划（SNAP）的参与者，激励他们采购本地生产的生鲜果蔬，也就是通过增强低收入群体的购买力鼓励他们购买水果和蔬菜等健康营养食品。该计划2014—2015财年的强制性资金是3 500万美元，2016和2017财年每年2 000万美元，2018财年2 500万美元。2014—2018年每年财政拨款500万美元[3]。

　　1.2.2 健康食品融资计划（Healthy Food Financing

　　Initiative） 法案授权美国农业部指定一个社区发展融资机构来管理专用资金，目的是用于支持在低收入社区的食品零售项目（设立社区直销点、发展社区订单农业等），将扩大或者保持食品获取和补充营养项目（SNAP）补贴。法案指导农业部在众多优先支持的项目中优先支持本地食品供销系统建设，财政拨款高达1.25亿美元[3]。

　　1.2.3 生鲜果蔬采购灵活性试点项目（Pilot Project for Procurement of Unprocessed Fruits and Vegetables） 法案要求美国农业部对“农场-学校”直销项目（农业部负责为学校从农场采购农产品）进行生鲜果蔬采购灵活性试点。即允许学校可以从不同供应者那里采购生鲜果蔬产品，也可以指定采购地理偏好（也就是选择食品在距离学校一定距离范围内生产）。该试点将在参加了国家学校午餐计划的8个州执行。

　　1.3 对农业部管理部门新增的规定

　　1.3.1 开发本地和区域作物定价方法（Valuation of local or regional crops） 新法案要求美国农业部研究开发作物估价方法，实施给生产者建立历史价格的机制，目的是便于贷款给本地的和区域性的食品企业和生产者。

　　1.3.2 本地食物生产和项目评价（Local food production and program evaluation） 新法案要求美国农业部大力收集关于本地或者区域生产的食品的生产和销售数据，以及管理这些产品的生产和销售的相关的合规成本（包括直接和间接成本）；促进农业部和本地食品支持项目相关机构之间的合作和数据共享；监督和促进本地食品供应系统支持项目效率的提高。这一条没有资金补贴。

　　2 美国新农业法案产地农产品直销支持政策的影响

　　美国产地农产品直销支持政策围绕促进销售以稳定生产者收入进而保障供给，稳定价格以保护消费者利益，尤其是保障低收入消费者对健康食物的可获得性，同时还要鼓励农业企业参与本地和区域农产品生产经营，促进农村发展等目标而制定。从2014年农业法案关于农产品直销支持政策的内容可见，美国对本地和区域农产品（主要是果蔬类生鲜农产品）直销的支持有一套系统的政策体系。一方面通过信贷、农村发展、园艺的支持计划制定了支持生产者在本地和区域促销其农产品的供给政策，另一方面通过营养援助计划制定了鼓励补充营养援助计划（SNAP）的参与者采购本地生产的水果和蔬菜推动本地食品消费的需求政策，从而扩大本地和区域农产品销售；同时还支持中间组织和企业参与农产品的本地化产供销业务；并通过完善市场平台建设、信息服务、信贷支持等多项措施构建产地农产品供销系统。这些政策将对促进美国农产品直销业务发展、保障生产者收入、稳定农产品价格、保障消费者营养健康食物的可获得性、促进农村商业和农村发展等带来积极作用。

　　2.1 保障生产者收入

　　新法案提供了适度补贴，扩大了对本地和区域食品直销渠道的支持，将会促进农产品直销业务的发展。农产品直销模式由于其中间环节少，农民可以获得更多销售收益。加上新法案实施本地和区域农产品采购激励政策，增加本地和区域直销农产品需求，尤其是小规模杂货零售商，由于其商业特性和地理位置条件，可以比较容易地经营产地农产品，一般通过当地农民市场或社区拍卖直接销售给当地消费者，从而获取更多利润。新法案支持小规模生产者发展特色有机农产品和附加值农产品生产市场开发，这不仅可以促进特色有机农业发展，也帮助小型农场以及刚起步的社会地位低下的农民和老农增加收入。

　　2.2 稳定农产品价格

　　新法案强调鲜活农产品的本地化供应，缩短了运输距离，发展订单农业帮助生产者解决不能独自解决的销售问题，如进行市场研发活动等，以保证产品质量，使生产者获得足够的收入。所有契约都是生产者自行发起的，由农业部审查同意，经有关区域内大多数利益相关方投票同意后，以最终规定的形式发布。同时特别重视发展现代科技，完善市场信息服务，降低流通环节损耗，通过这些措施来支持稳定农产品价格，促进农产品流通。

　　2.3 保障消费者健康食物可获得性

　　消费者食物营养健康是美国最大的国内农业援助政策。因为本地直销农产品的安全问题具有更强的可追溯性，所以购买本地直销的农产品能减少肥料与农药等农业投入品的使用量，保障食物健康；而且消费新鲜的水果和蔬菜也更营养。新法案鼓励消费者采购产地生鲜水果和蔬菜等农产品，尤其是健康食品融资计划和社区食物资助项目支持在低收入社区的食品零售项目，将扩大或者保持食品获取和补充营养项目（SNAP）补贴，可以保障低收入群体对健康食物的广泛可获得性。

　　2.4 鼓励工商业资本投资农业，促进农村发展

　　产地农产品直销支持政策具有较好的乘数效应，以衣阿华地区为例，产品直销政策的效益乘数约为1.47，即政府投入1元扶持农民集市，将使农民产出与收入增加1.47[1] 。新法案里食品不安全营养激励计划1亿美元的强制性资金支持本地和地方性食品中间组织，以及附加的条款为SNAP计划优先资助农贸市场和直销网点提供激励。这将撬动大约2亿美元的私人资金、州政府和当地政府资金以及获得补贴的组织的资金（例如，农贸市场、社区健康组织、非营利性组织、甚至还有参与SNAP计划的食品零售店）参与食品的本地化和区域化供销活动。这将吸引更多工商业资本参与本地和区域农产品供应；可以把很多农产品加工程序保留在农村地区，这对于活跃农村经济、促进农民就业大有帮助。

　　3 美国新农业法案产地农产品直销支持政策对中国的启示

　　3.1 我国现阶段农产品直销支持政策存在的问题

　　目前我国对农产品直销的支持政策主要有2项：一个是农超对接项目补贴试点，另一个是蔬菜平价直销价格补贴试点。农超对接补贴在试点地区实施农产品”农超对接”项目并经验收合格的，每个”农超对接”项目原则上按200万元的标准予以支持，且不得超过总投资额的70%。蔬菜平价直销补贴政策有3项：一是开办直销网点补贴，二是差价补贴，三是直销配送补贴。对于在城中村等低收入群体聚集地区建设蔬菜平价直销点的经营户，政府根据门店规模给予资助，用于补贴店面租金、摊位费、装修等费用，同时有的地方还降低水电收费标准；对于平价或降价销售的蔬菜，政府按照销售量给予经营户差价补贴；对于从事蔬菜直销店配送的企业给予直接运费补贴。补贴资金一般通过价格调节基金支出，但各地补贴方式和标准都不相同。

　　虽然近年来各地各级政府为平抑蔬菜价格给予蔬菜流通、销售等经营环节的补贴资金投入越来越大，但是近年来蔬菜价格波动剧烈程度有增无减。可能的原因有以下几方面：其一，目前的补贴主要针对控制流通渠道成本，无法解决农产品的上游资源的价格上涨和整个社会劳动力成本的上升的问题。这种特事特办的办法也不能够解决中国流通体系中的全局性问题，而只能是“头痛医头、脚痛医脚”的暂缓之计。其二，平价直销补贴的超市数量很少，对平抑菜价的作用“杯水车薪”；甚至有人认为采取补贴平价蔬菜超市来平抑菜价是失败的。近几年，湖北武汉，江苏南京、无锡，河南郑州，西安等多地轰轰烈烈地建平价超市，最后都出现管理不规范、平价超市不平价、受益人群少、平价菜质量差等问题，起不到平抑菜价的作用。加上大部分蔬菜平价超市项目由供销社承担，其体制老化、管理不规范，最终难以维持。其三，平价直销差价补贴不利于没有获得补贴的蔬菜销售者公平参与市场竞争。很多地方很多时候菜价高并不是菜贩子造成的，相反，由于大量无业居民和农村劳动力参与贩菜行列，使竞争更加充分，这种市场配置手段更好地起到了平抑菜价的作用。扶持少部分平价直销超市，实则是对其他菜贩子和蔬菜销售商进行的不公平竞争，进而影响农产品市场发育。

　　3.2 美国本地和区域农产品直销支持政策对中国的启示

　　与美国的有关经验相比较可以发现，我国农产品直销支持政策缺乏法律依据，政策体系不系统。以政府推动为主的农产品直销，很容易成为政绩工程的牺牲品。各地都将发展“农超对接”作为标杆，实际上面临农民规模小、组织程度低、质量控制难度大、物流系统不完善等诸多问题，而更切实可行的农民集市、路边摊贩方式却得不到政府重视和支持，甚至受到歧视、打压[1]。鉴于此，应该系统借鉴美国产地农产品直销支持政策。

　　第一，应加强对农产品直销支持政策立法工作，为农产品直销提供系统、稳定的政策保障。不仅要支持农产品直销的流通环节，还要对本地农产品生产和直销农产品采购实施激励措施，引导健康营养的产地农品直销成为生产者有利可图、消费者信任欢迎的模式。

　　第二，加大对产地特色农作物的研究和有机认证的资助，制定加强我国有机农业项目认证和管理的规章制度。帮助产地特色农作物和生态农业生产的有机农产品的直销渠道建设。

　　第三，构建多层次农产品直销渠道。大力支持家庭农场和农业企业发展订单农业，在城市社区建立直销网点等高级直销渠道的同时，也不能轻视对农贸市场的支持。在大城市发挥社区支持农业的多种功能，对为城市低收入人群提供直销的廉价农产品提供补贴，使其能享受高品质、低价格的新鲜农产品。

　　第四，促进农产品直销与农村发展事业相结合。美国把农产品直销支持政策不是简单地把农产品直销当作解决农产品流通问题的方法，而是注重本地农业产业的健康发展带动农村发展。通过扩大对农业企业一揽子资助计划引导工商业资本投资农业发展本地和区域农产品生产、加工和销售，促进农村就业，繁荣农村经济。我国应发挥广大农村自然资源优势，支持产地农产品，尤其是特色有机农产品的系统开发，以产地农产品直销支持计划为平台，鼓励工商资本投资农业，引导企业培育农村当地的农业产业，促进农村发展。

　　参考文献：

　　[1] 张永强，李凌云，赵 建. 美国地产农产品直销的发展现状及相关政策[J]. 江苏农业科学， 2012 ，40（9）：373-375.

　　[2] Ralph M. Chite. The 2014 Farm Bill （P.L. 113-79）： Summary and Side-by-Side. Coordinator. Congressional Research Service Report for Congress， February 12，2014： R43076.

　　[3] USAD ERS. Agricultural Act of 2014： Highlights and Implications/Local and Regional Foods， 014.http：//www.ers.usda.gov/agricultural-act-of-

　　2014-highlights-and-implications/local-and-regional-foods.aspx#.U79 KZY3s7uk.

　　作者： 张嵩 齐皓天