周淑真、袁野：论国家法律与党纪党规关系之协调——以当代德国为例

[摘要]  德国将政党纳入宪法规定之中，用法律制度保障并规范政党行为，使政党政治呈现出规范化、法制化的特征。其将司法程序与原则用于解决政党内部争议、处理政党纪律问题，创建了党内仲裁制度以执行政党纪律，从而形成了具有德国特色的国家法律与党规党纪之关系。这对于我国处理依法治国与依规治党的关系具有一定的借鉴意义。

政党在当代德国政治生活中发挥着核心作用。二战后，德国从自身的国情和历史教训出发，率先将政党纳入宪法之中，用法律制度来保障并规范政党的行为，使德国政党政治呈现出规范化、法制化的特征。德国政党法制将国家民主的一般原则适用于政党内部，并创造性地将司法程序与原则适用于解决政党内部争议、处理政党纪律问题，从而创建了独特的政党纪律执行方式，即党内仲裁制度。这一制度同德国的政党法制一并构成了对政党的规范与约束，形成了具有德国特色的国家法律与党规党纪的关系。

一、 国家法律与党纪党规关系之一般

要理解德国国家法律同党纪党规的关系，首先要了解国家法律与党纪党规的相关概念与一般特性。

本文中的国家概念，是作为政治组织理解，而且是功能最强、形态最复杂的政治组织。这个组织建立有以宪法为核心内容的政治制度和法律规范，在特定的领土内要求国民一体遵行。政党则是社会群体中一部分具有相同政治理念和政治主张的人的政治组织。政党有明确的政治纲领，以执掌或参与政权为实现纲领的重要手段，并具有严密的组织系统和纪律约束，以动员和维系政党组织的团结和统一，实现党的政治目标。

国家与政党在范畴和性质方面既有区别也有联系。这种区别主要体现在：第一，两者所涵盖的主体范围不同，因此国法与党纪的适用范围不同。第二，国家与政党的组织性质不同，个人对国家的义务无从选择、必须服从；而作为党员因加入政党是在政治认同基础上的自愿选择，接受党的约束是自愿选择的结果。第三，国家成员与政党组织成员的权利来源不同，国法与党纪发生作用的机制也不同。国家成员的权利与生俱来，而政党成员的权利则是在政党认同的基础上通过自身的努力争取的，是党员在自己作为公民本来享有的自由权利的基础上，以部30分的公民权利交换而来的，党员在享有党员权利的同时，必须接受党的严格的纪律刚性约束，因此一般说来，党纪党规的要求严于国法。

同时，政党与国家又存在交叉和重叠的关系。政党制度是国家政治制度运行的载体和驱动力，政党作为执政党时掌握国家政权，经由法定程序进入国家制度体系，须依据法律授权和制度安排决定和管理国家事务，依宪执政已经成为世界各国执政党的通则和惯例。在西方主要国家，政党是在国家的宪政体制和政治制度内产生的，遵守宪政体制和政治制度是政党存在的前提，在此前提下，政党通过纪律约束和管理各级组织和党员。在一些发展中国家，政党产生往往早于国家，国家则是由政党建立的，政党承担着建设国家、改造社会的重任，中国共产党在这类政党中最具有代表性。在这种情境下，人们对执政党的认同往往与对国家的认同、与对社会制度的认同紧密联系在一起。中国共产党作为中国唯一的执政党，作为全中国人民的领导核心，在领导全国人民全面推进依法治国的进程中，党纪严于国法的关系是十分明确、不容置疑的。同时，国家法律则是不可触碰的底线。对中共党员来讲，入党是建立在认同党的政治纲领、服从党的决议、遵守党的纪律、执行党的决议等体现实质内容的政党认同的基础上的自觉自愿行为。中国共产党作为中国工人阶级和中华民族的先锋队组织，在长期执政的情况下，各级党组织和全体党员必须受到党规党纪的刚性约束。党的纪律是党内规矩，党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。因目无党纪国法、徇私枉法或贪赃枉法而落马的贪腐官员，作为中共党员，对其处理正是按照党纪、国法的时序，首先接受组织调查、受到党纪的惩处，被开除出党后更是理应受到国家法律的制裁。

认识国家法律与党纪党规等概念和它们相互之间的一般关系，有利于探讨德国是如何处理国家法律与党纪党规关系的。

二、 德国法律对政党的规范

第二次世界大战后，经过多年的政治实践，德国建立起一套较为完善的规范与保障政党行为的法律体系，统称为“政党法制”，包含《基本法》这一基础性、宪法性的法律和《政党法》《选举法》等一般性法律。1949年5月23日颁布生效的德国《基本法》，第一次在宪法中明确规定：

（1）政党参与人民政治意志决策的形成。政党的建立是自由的。政党内部秩序须符合民主原则，政党必须公开说明其经费来源和使用情况以及财产状况。

（2）政党宗旨或党员行为有意破坏或推翻自由和民主的基本秩序，或有意危害德意志联邦共和国的生存的，该政党属违反宪法。政党违宪由联邦宪法法院予以裁判。

（3）有关政党的具体规定由联邦法律予以认定。

《基本法》吸取了魏玛宪法的失败教训，试图避免个人独裁制的政党再次出现在德国的政治生活之中，并努力遏制“寡头统治铁律”。因此，其将民主的基本原则，诸如基本政治权利、权力制衡、民主选举等，同样适用于政党内部，从而规范了政党内部政治意见的形成方式，以实行党内民主。

1967年7月24日通过的《关于政党的法律》（即《政党法》），使《基本法》的规定更具体化并具有了可操作性。《政党法》最近一次修改是在2011年，共有8章41条，包括对政党的一般性规定、对政党的内部组织和内部秩序的规定以及有关政党财务的规定。其中，第10条对政党纪律作了明确规定，包括加入政党的条件和程序，政党成员的权利、义务，对违纪党员的处罚及其程序等。具体如下：

（1）政党的有关机关可根据章程，进一步对党员的接纳做出规定。拒绝与接纳申请无须说明理由，设置一般的包括有期限的接纳禁期是不允许的。那些根据法院判决不具备被选举权或选举权的人不能成为某一个政党的成员。

（2）政党的党员和党的机关中的代表拥有同样的表决权。表决权的行使可以通过章程以该党员是否履行了缴纳党费的义务为条件做进一步规定。党员有权随时立刻退党。

（3）在章程中必须规定对党员的处罚措施、采取处罚措施的原因和可以做出处罚措施的党的机关等内容。在解除党内职务或剥夺担任党内职务能力的情况下，必须说明作出该决议的理由。

（4）一名党员只有当其蓄意违反党的章程或严重违反党的基本原则或规章，并因此给党带来严重31损害的情况下才能被开除出党。

（5）由按照仲裁庭规章规定的主管仲裁庭就开除党籍做出裁决。必须保证被开除者有上诉到上一级仲裁庭的可能性。必须以书面形式说明做出该裁决的理由。在须要迅速采取措施的紧迫且严重的情况下，党的理事会或一个地区组织的理事会可以排除一名党员行使其权利，直到仲裁庭做出裁决为止。

《政党法》将政党的纪律处分划分为一般性处分（第10条第3款所规定）以及开除处分（第10条第4款所规定）两类。一般性处分包括警告、训斥、解除党内职务、暂时停止党员权利等。而最严厉的开除党籍处分，则须经党内仲裁庭作出决议方可进行。由此可见，德国的《政党法》十分重视保障党员的权利，并使这些权利处于党内民主的保障之下。政党不能凭领袖的意愿随意处罚党员，而必须通过党内仲裁庭这一类似司法的制度来贯彻执行党的纪律、解决党内争议。

德国各政党都依据《政党法》的这一规定制定了本党党章中关于党纪约束的条款。例如，德国社会民主党党章第35条规定：“对于因严重违反党代表大会或党组织的决议而给党的利益造成损害，或者有不名誉行为或严重违背党的原则的党员，必须执行党纪审理程序。”基督教民主联盟党党章第10条、自由民主党党章第6条的内容与之相似。为执行党纪，德国各政党设立了党内仲裁制度。

三、 党内仲裁制度——德国政党法制的创新

根据《政党法》，政党成立专门机构行使类似司法部门的职权，判定该党内部的党员或机构团体是否违背了党的制度、原则、决定，或是否因其行为对党造成损害，并决定是否对其实施相应的惩罚。党内仲裁制度的设计来自党内民主的理念，它不仅仅是一个调和政党内部各方利益的党内纷争解决制度，更在政党中扮演着执行党纪的核心渠道这一重要角色。党内仲裁制度是德国对于政党内部组织结构的一种创新。《政党法》第14条对党的仲裁庭规定如下：

（1）为了调解和裁决政党或一个地区组织与单个党员之间的纠纷，以及关于阐释和适用章程方面的纠纷，必须至少在党和党的最高一级地区组织设立仲裁庭。多个县一级的地区组织可以设立共同的仲裁庭。

（2）仲裁庭的成员经选举产生，任期最多四年。他们不允许是党的某一个地区组织的理事会成员，不允许和党或某一个地区组织有聘用关系或从它们那里定期获得收入。他们是独立的，不受命令支配。

（3）章程可以规定仲裁庭全部或在个别情况下设置陪审员，陪审员由争议双方指定，两方人数相当。

（4）针对仲裁庭的工作必须颁布一份仲裁庭规章，它确保当事双方能获得听审、公正的程序以及因不公正而要求某一个仲裁庭成员回避的权利。

根据这一规定，德国各政党都进行了相应的内部制度设计。其中两大主要政党——左翼的德国社会民主党和右翼的基督教民主联盟党的党内仲裁制度最为典型。

德国社会民主党设有仲裁委员会，负责党纪诉讼程序、党章争议程序和选举异议程序。该委员会分为两级，分别是区级仲裁委员会和联邦仲裁委员会。每级仲裁委员会都设有一名主席、两名副主席和四名委员，由相应级别的党的代表大会通过秘密投票的方式选举产生，任期两年，可以连任。为了保障仲裁的独立性，这些成员不能是党的主席团成员以及受雇于该党的党工，他们的工作必须是完全独立的，并且不受任何指令的约束。仲裁委员会在有一名主席和两名委员在场的情况下就可以作出裁决。作为一个左翼政党，社会民主党还格外强调性别平等，规定仲裁委员会的成员必须包括女性成员。

对于因严重违反党的代表大会或党组织的决议而给党的利益造成损害，或者有不名誉行为或严重违背党的原则的党员，各级党组织都可以向当事党员所属的区的仲裁委员会提出执行党纪审理程序的建议，由此启动党纪审理程序。仲裁委员会可以对相关党员做出以下四种判决：给予警告；暂时剥夺担任某项职务或一切职务的权利，期限不超过三年；暂时停止享受党员的某项权利或一切权利，期限不超过三年；开除出党——只有在党员蓄意违反党的章程或者严重违反党的原则或纪律，并因此对党造成重大损害的情况下，才能作出此项判决。仲裁委员会作出的所有决定必须注明关于上诉权的说明，以便使被惩罚者了解可以向哪个上级仲裁委员会提请上诉。

如果党内的诉讼涉及党的执行委员会，则应交由专门的监察委员会负责。监察委员会是社会民主32党特有的机构，设立之目的就是为了监督党的执行委员会，并审理对党的执行委员会的控诉。监察委员会由9名委员组成，由党的代表大会选举产生。同样的，这些委员也不能是党的委员会或执行委员会成员、或者专职党工。

基督教民主联盟党同样根据《政党法》的相关规定，在其内部相应地设立政党法院。不同于社会民主党的两级仲裁体制，基民盟的政党法院共有三级，分别是乡镇政党法院、州政党法院和联邦政党法院。法院成员同样由各级党员代表大会选举产生，成员人数则略有不同。相较于社民党，基民盟更加强调成员的独立性，它在党章中明确规定，政党法院的成员不能是党的某一级组织的理事会成员，也不允许与党的任何地区组织发生聘用关系，以最大程度地保证政党法院的成员不受党内其他人员、机构的影响，独立地作出判决。

社民党和基民盟在党内仲裁中都规定了申请回避条款，以避免可能存在的偏袒行为。二者也都规定了程序参与方可以由辩护人代理，前提是辩护人必须是本党党员。基民盟由于强调权威性，要求辩护人必须具备律师资格，每次出席审判的主席和半数的陪审法官也都须具备专门的法律知识。而社会民主党认为党内仲裁的政治意义大于法律意义，因此没有做此类要求。

除了这两大政党以外，德国的其他政党也依法设有类似的机构，譬如基督教社会联盟的政党仲裁法庭、左翼党的仲裁委员会等。

四、 德国党纪党规执行制度的效果评价

由于身处竞争性政党体制，德国政党对于维护本党的正面形象十分重视，加之反腐败法律的规定十分严格，因此各政党普遍规定了严格的党规党纪，严格约束本党成员的行为，所以个人腐败造成的丑闻不多。以社会民主党为例，该党对党内官员都实行轮换制和严格的亲属回避制，为每个党员建立了“诚信档案”，并特别强调考察党员的家庭经济状况。仿效德国《公务员法》中的“四只眼睛”原则，社民党在党内重要项目中设立了监督方。2000年德国基民盟前首相科尔（Helmut Kohl）的政治献金丑闻和2002 年社民党成员、时任央行行长韦尔特克（ErnstWelteke）的变相受贿案都证明，德国政党不能容忍本党成员有任何瑕疵，一旦发生丑闻，往往会迅速在党内对其公开处理，而不论其处于何等高位，可见其党纪的执行相当严格。

党内仲裁庭作为党纪监督的执行机关，在这当中发挥了重要作用。政治实践表明，党内仲裁法庭在执行党纪并在这一过程中维护党内民主与正义之外，所发挥的主要政治作用是解决党内纠纷、促进党内团结。当党内意见形成过程不顺时，往往会交付仲裁，由政党仲裁法庭出面化解分歧。这一制度性的裁决渠道有利于政党对外保持一个团结、完整而鲜明的形象，因此各政党都小心翼翼地维护着党内仲裁法庭的存在。如2003年10月3日，时任联邦议会议员的马丁·霍曼（Martin Hohmann）在一个120人的集会上发表带有反犹色彩的演讲，在基民盟内部乃至整个德国都造成了极大的反响。经过基民盟黑森州政党法院的审理，霍曼被开除出基民盟，但保留其议员职务至2005年联邦议会换届。又如2008年，时任德国经济和劳工部部长的沃夫岗·克莱蒙特（WolfgangClement）多次在采访中公开批评社会民主党的经济政策、能源政策，因而被社会民主党仲裁委员会认定为违背了该党的基本原则，被判处开除党籍。

然而，党内仲裁法庭制度在党纪监督的另一个重要领域——反对政治腐败问题上却效果不佳，即使这一问题对竞争性选举中的政党来说往往是致命的。《政党法》中有近一半的篇幅（第18条至31条）是专门规定政党财政问题的，德国是世界上最早对政党接受政治捐献进行了法律规范的国家，为解决这一问题创立了国家公费补助制度，并不断修改有关法律以填补漏洞，但依然无法阻止政党收受非法政治献金的丑闻陆续曝出，德国各政党都不同程度地卷入其中。在这一问题上，政党的党纪约束显得软弱无力。其中，以前任联邦总理、德国“统一之父”科尔（Helmut Kohl）的基民盟献金丑闻最为轰动。这一案例中，党内仲裁制度对政治献金毫无作为的原因包括两方面：一方面，科尔所收受的大量政治献金并① 监督委员会成员自行投票选举主席，主席须要通过适当的渠道公开自己的联系方式以接受信件举报。另外，监督委员会承担《政党法》第9 条第5 款所规定的审核账目的工作。33非进入个人腰包，而是用于基民盟的选举运作，基民盟作为受益者难以撇清关系；另一方面，对于长期领导本党并立下卓越功绩的领导人，急于划清界限很可能被指责为“忘恩负义”和“投机主义”，时任基民盟总书记的安格拉·默克尔（Angela Merkel）就因公开批评科尔而饱受批评。

对于已经引起轰动的案件尚且如此，那么能够在内部进行协调的问题，政党显然就更不会采取严厉的惩罚措施而自毁形象了。事实上，根据笔者所能接触到的资料，德国各个政党的政党仲裁法庭处理的案件中以程序争议和选举异议为主，而腐败案件仅占很少的一部分。政党仲裁法庭是否起诉贪腐人员以及如何作出判决，往往是政党内部权衡利弊的结果。仲裁法庭成员虽然独立于党的权力机关，但毕竟是该党的成员，不可不顾及党的利益。由此，一个政党为了能够执掌或者保持政权而在某种程度上牺牲公共利益，对内部的腐败案件采取无视、默许甚至纵容的态度，也就不足为奇了。

五、 德国协调党纪国法关系的经验与启示

第一，政党纪律与国家法律规范在形式和实质上都是统一的。

在形式上，德国政党党纪的执行机关——党内仲裁庭直接模仿了德国的司法制度，例如合议庭制度、陪审制度等。政党仲裁法庭的规则更是直接体现了司法性，例如程序参与人所享有的申请回避、言词辩论、公开审理、上诉权等。德国各政党也注意保障党内仲裁的组织和人事独立性，基民盟等党更是强调其党内仲裁的法律专业性。政党纪律和法律规范于此获得了形式上的统一。

在实质上，德国政党的政党纪律同法律规范存在着明确而规范的高低、先后关系。德国政党的党纪约束范围、强度都十分有限，最高惩罚只限于开除党籍，党纪处分只影响本党党员的政治前途；而不能对其违反法律的行为进行审查和处置，不能代替司法审查和法律惩罚。因此，德国政党党内纪律约束的政治意义大于其司法意义。同时，这一机制是否能发挥作用，在实践中受到党内意志的制约。正是基于此，德国政党法制更倾向于对政党自律的领域加以适度的限制。尤其是在处理政治腐败问题时，政党的自律无法脱离法律的他律，国家司法机关的外在约束是最为重要的。但是法律规范的作用并非是通过介入政党内部事务来保证党内的实体正义，而是以他律来监督政党的自律，仅保障政党仲裁法庭的程序正义。

在德国，由于行政权与司法权的权力制衡，即使是执政党也难以有效地影响司法机关，因此司法权所代表的外在法律规范形成了对政党行为的最强有力约束，这种约束无论从效力上还是权威性而言，都完全凌驾于政党的内部纪律监督之上，体现了国家法律的至高无上。法律对违法党员的惩罚和制裁，也是党的纪律得以维护的保障，这体现了国家法律规范和党内纪律实质上的统一。

第二，政党的党纪约束受到国家法律的严格规范，并具有不同于法律规范的特殊性与优先性。

从以上分析可见，德国政党的党纪约束受到国家法律的严格规范，以遏制政党对党员权利的滥权与侵害。除此之外，党员的入党、退党权以及党内的言论自由等权利都受到法律的严格保护，这些都保障了党内民主原则的真实有效。同时，对于政党内部民主理念的维护也要考虑到政党内部秩序的维持。政党内部无法全面套用国家的民主理论，三权分立等原则在政党内部的贸然套用将导致政党难以运行，妨碍政党作为国家与社会媒介的功能的发挥。因此国家的民主原则只能修正地适用于政党内部，党员的言论自由权就是其中较为典型的一例。党员在政党内部意志的形成过程中完全可以畅所欲言并保有异议，这一权利为《政党法》所明确保护[2-4]；但是党员的言论自由在党内外有别，党员在党外的言论有更大的谨慎义务，在行使言论自由权的同时不能违背对政党的忠诚。党员可以用言论来反对党的决议，但即使如此也必须遵守并执行党的决议。党员在公开场合攻讦本党的声誉，只要足以影响选举的结果，都可以被认为是逾越了言论自由之尺度。在这种情况下，政党可以对党员进行纪律处分甚至开除，党员不得以言论自由作为抗辩的依据。

总而言之，由于政党的性质不同于国家机关，因此许多针对公权力（国家）的规范原则，只能修正地适用于政党，政党纪律的贯彻与执行因此具有不同于法律规范的一定特殊性与优先性。

第三，法制化是德国党纪约束的特点，并为其提供保障。

德国是世界上最早通过法律来规范政党行为的国家，外在的法律规范促进了政党内部的法制化。德国各主要政党都十分重视对党内活动的制度设计，力图通过具体的制度程序的保障，使得政党法制所规定的民主精神和民主原则在政党内部得以具体落实，使民主具有真实性、可操作性[7]。政党政治的法制化、党内活动的制度化是德国政党的一大特征。党的纪律约束依据制度化的党内法规和明确的监督框架，对违纪的情形和惩处方式都有明文规定，做到有章可循、有法可依、违章必究，不因党内职务高低而予以区别对待，甚至对于高层的纪律约束更为严格，同国家的法律规范结合得十分紧密，保证了政党纪律的有效性和党纪与国法的协调统一。

质言之，以政党为主角的政党政治是当代世界主流的政治形式。虽然各国国情、社情、党情不同，但党纪与国法的关系存在共性。当代德国政党政治的制度建设和法律规范，正是建立在这种共识之上，证明了制度建设和法律规范对于“党要管党、从严治党”这一命题的重要意义，对于我国在建设中国特色社会主义进程中实现依法治国、依宪执政、依规治党和全面从严治党有一定的参考和借鉴意义，值得我们深入研究。

                ——作者系中国人民大学国际关系学院教授教授和博士生/《中共中央党校学报》，2015年7月1日