青海省人民政府 关于实行中期财政规划管理的实施意见
各市､自治州人民政府,省政府各委､办､厅､局:
为加快建立现代财政制度,改进预算管理和控制,根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》(国发〔2015〕3号)精神,按照《青海省人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见》(青政〔2015〕62号)要求,现就实行中期财政规划管理提出以下实施意见:
一､总体要求
(一)指导思想｡
深入贯彻党的十八大和十八届三中､四中全会精神,按照省委､省政府决策部署,对未来三年重大财政收支情况进行分析预测,对规划期内一些重大改革､重要政策和重大项目,研究政策目标､运行机制和评价办法,通过逐年更新滚动管理,强化财政规划对年度预算的约束性,提高预算编制的前瞻性､有效性和可持续性,促进全省经济社会平稳健康发展｡
(二)基本原则｡
1、统筹兼顾,问题导向｡既要主动适应经济发展进入新常态､财政收入增幅回落等问题,也要兼顾长远发展,处理好经济建设与民生改善､生态环境保护之间的关系,优化财政资金分配,促进财政经济可持续发展｡针对各类规划之间衔接不够､部分支出结构固化､资金使用效率不高等问题,从政策内容和运行机制上查找原因,以改革措施解决问题｡
2、审慎稳妥,突出重点｡中期财政规划的收支计划要与经济发展水平､财力状况､偿债能力等相适应,收入预测要积极稳妥,切实加强一般公共预算､政府性基金预算､国有资本经营预算和社会保险基金预算的统筹衔接｡以财政支出为重点,依据重大改革和增支事项重要性排序择优选择,集中财力投向关系全省经济社会发展全局的重大项目,有计划､分步骤地解决制约全省经济社会发展的关键问题,提升财政资金配置效率｡
3、滚动调整,衔接融合｡按照三年滚动方式做好中期财政规划,第一年规划约束对应年度预算,后两年规划指引对应年度预算｡年度预算执行结束后,对后两年规划及时进行调整,再增加一个年度规划,形成新一轮中期财政规划｡凡是涉及财政政策和资金支持的部门､行业规划,都要与中期财政规划相衔接｡强化中期财政规划对年度预算编制的约束,年度预算编制必须在中期财政规划框架下进行,未列入中期财政规划的重大项目,原则上不得列入年度预算｡
4、防控风险,讲求绩效｡中期财政规划应对规划期内重大改革､支出政策的影响进行评估,研究判断存在的财政风险隐患,建立地方政府债务风险预警和应急处置机制,严格防控财政风险｡中期财政规划期内的支出项目安排要与预期经济社会绩效目标相结合,与预算执行进度､监督检查结果､实施效果等相挂钩｡加大绩效考评力度,建立绩效评价结果与预算安排相衔接的运行机制,提高财政资金使用效益｡
二､中期财政规划的框架内容
(一)预测现行政策下财政收支｡在深入分析宏观经济形势的基础上,对未来三年财政收入､支出及地方政府债务情况进行预测｡
1、宏观经济形势分析｡根据国民经济和社会发展五年规划纲要及年度计划,考虑国内外发展环境重大变化,结合基期年(规划期前一年)经济社会发展情况,分年度研判未来三年地区生产总值､投资､消费､进出口､价格总水平､就业率等主要指标走向｡
2、财政收入测算｡结合宏观经济形势分析､现行国家财税体制和深化改革等情况,综合测算一般公共预算､政府性基金预算､国有资本经营预算和社会保险基金预算未来三年收入｡
3、财政支出测算｡按照现行支出政策,测算一般公共预算､政府性基金预算､国有资本经营预算和社会保险基金预算未来三年支出,其中一般公共预算､政府性基金预算和国有资本经营预算支出测算到功能分类的类级科目,社保基金预算分险种测算｡支出规划按照量入为出､厉行节约､统筹兼顾､确保重点的原则编制,编列至具体支出政策项目｡
4、地方政府债务变动预测｡根据未来三年财政收入和支出情况,并结合上级政府以前年度下达的地方政府债务限额情况,预测规划期内新增地方政府债务限额及需求规模｡
(二)分析现行财政收支政策问题｡坚持问题导向,通过对现行政策下财政收支的预测及政策实施效果的分析,深入查找问题｡
1、财政收入政策问题｡重点分析本地区宏观税负与经济发展水平和产业结构的匹配程度,税收优惠政策､结构性减税､普遍性降费的实施情况;非税收入项目设置是否符合简政放权､激活市场､减轻社会负担､提供基本公共服务等政策导向;部分税制改革政策对财政收入的影响,非税收入管理的规范等｡
2、财政支出政策问题｡重点分析现行支出政策设计中的长期平衡考量机制,政府与市场的边界,一些重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩对财政支出结构的影响,社会保障､医疗卫生支出因人口结构变化的增长情况,针对不同群体､不同区域的补助政策平衡情况,一些亟待解决问题在支出预算中的保障情况,已安排的财政资金由于各种原因形成沉淀的情况等｡
3、债务风险问题｡重点分析规划期内平衡财政收支所需新增政府债务规模情况,包括是否突破新增限额,债务率等风险控制指标是否超过警戒线,制定的债务应急处置预案和风险化解计划是否切实可行,存在的风险隐患等｡
(三)制定财政收支政策改革措施｡针对财政收支政策运行中存在的问题,认真研究制定财政收支政策改革措施｡
1、财政收入政策改革措施｡结合规划期内国家税制改革调整提出贯彻落实意见,评估政策对经济和相关产业的影响以及企业､个人税费负担的变化｡在地方管理权限内相关税收､非税收入､国有资本经营收益和社保缴费政策,提出调整方案,分析对本地区收入的影响｡
2、财政支出政策改革措施｡综合考虑财政承受能力､可持续发展能力,严格按照同级党委､政府的重大决策部署,研究确定重大改革和政策事项,列出分年度工作任务和时间节点｡结合专项事业发展规划､行业规划,明确规划期内重大改革事项和政策及其分年度资金安排计划､政策期限､预期绩效目标,优先保障重大改革项目增加支出｡民生支出政策要说明资金使用对象､保障标准等情况;重大建设项目要明确投资规模､筹资渠道､分年度投资计划等事项｡科学设定预算绩效目标,建立和完善可测量､可比较､可追踪的差别化预算支出绩效评价指标体系,逐步将绩效管理范围覆盖到各级预算单位和所有财政资金,绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策､制度､管理等方面｡
3、政府债务风险控制措施｡根据财政收支和政府债务风险预测情况,合理确定财政赤字规模､政府债务限额等风险控制目标,将债务分类纳入预算管理,并制定债务风险预警和应急处置措施｡对新增地方政府债务规模可能导致突破限额或超过风险警戒线的地区,应相应调整规划期内收入或支出安排｡
(四)测算改革后财政收支情况｡根据财政收支政策改革方案,测算未来三年财政收支情况,并进行综合平衡｡
1、未来三年总量平衡情况｡重大财税政策按规划实施后,各级应合理安排分年度支出项目,确保未来三年实现一般公共预算总量平衡､政府性基金预算和国有资本经营预算当年平衡､社会保险基金分险种收支平衡｡
2、预算稳定调节基金､地方政府债务变动情况｡结合经济形势状况,建立跨年度预算平衡机制,发挥财政“逆周期”调节器作用｡分年度测算预算稳定调节基金存量､政府债务年度余额及增减变动情况｡在经济形势较好､地方公共财政预算收入增速较快的年份,适当控制政府性债务增幅,并将剩余的收入用于补充预算稳定调节基金和化解政府性债务;反之,则通过调入预算稳定调节基金或适当增加政府性债务等措施平衡当年度预算｡
(五)评估可能出现的财政风险｡评估规划期内可能出现的财政经济运行风险､重大自然灾害损失及政府债务风险等对中期财政规划执行的影响,并拟定应对措施｡
三､编制主体和程序
省财政厅牵头编制全省中期财政规划编制｡全省中期财政规划对省本级年度预算编制起约束作用,对市(州)､县中期财政规划和年度预算编制起指导作用｡省财政厅要在下一年度预算编制启动之前,提前编制中期财政规划草案｡草案应征求相关部门和社会有关方面的意见,报省政府批准后实施｡各部门(单位)应结合国民经济和社会发展五年规划纲要,负责做好部门事业发展规划､行业规划与中期财政规划的衔接,测算分年度收支数额,及时提交同级财政部门汇总平衡｡同时,编制部门三年滚动财政规划,按照部门预算管理有关规定执行｡各市(州)､县财政部门要比照省上做法,编制本地区中期财政规划,经同级人民政府批准后,报省财政厅备案｡从2015年起,全省按照“二上二下”的程序编制启动2016—2018年中期财政规划编制工作,以后年度依此类推,滚动向前编制｡具体由省财政厅另行制定｡
四､保障措施
(一)强化组织领导｡各部门要建立内部分工协作机制,抓紧研究相关行业､领域的重大改革和政策措施,积极配合财政部门做好工作｡各市(州)､县人民政府要切实加强对实行中期财政规划管理的组织领导,明确责任主体,认真做好本地区中期财政规划编制工作｡各地财政部门要因地制宜,细化工作措施,制定编制中期财政规划的具体办法和方案｡
(二)增强协调意识｡各级财政部门要主动加强与其他部门的沟通协调,做好中期财政规划与国民经济和社会发展规划､专项事业发展规划､行业规划､区域发展规划等的衔接工作｡各部门(单位)要树立中期财政理念,涉及财政政策和资金支持的规划,应与中期财政规划相衔接,不得一年一定｡对于农业､教育､科技､社会保障､医疗卫生､扶贫､就业､环境保护等方面涉及财政支持的重大政策,有关部门应会同财政部门建立中长期重大事项科学论证机制｡
(三)夯实管理基础｡各部门要编制好本部门本行业的相关规划,合理确定年度工作任务,及时提供部门基础信息和相关行业数据,为中期财政规划编制提供良好支撑｡各市(州)､县人民政府要尽快落实管理责任,督促财政和其他部门做好编制中期财政规划的基础工作｡各级财政部门要加强财政数据信息管理､支出项目管理和定额标准体系建设,强化绩效考评结果运用,加强人员队伍建设,为规划编制提供必要的人员保障和技术支持｡
青海省人民政府
2015年10月20日
(发至县人民政府)