何植民：农村最低生活保障政策的公共性问题研究
一、引言
公共政策是实现公共意志、满足社会需要的公共理性和公意选择，是规范、引导公众和社群的行动指南或准则。[1]公共政策作为社会资源、服务甚至价值权威性分配机制和行为导向机制，其本身的品质、特性会影响人们对其合理性、合法性的评判，也会影响人们对其的遵从程度。对于公共政策的公共性，有研究者从公共利益角度进行界定，指政府作为社会权力委托执行者，应主动回应社会公共需求及公众意愿和期待，把保证和增进公民和公共利益作为政府行动根本出发点[2]；有研究者则从公共物品角度界定，指公共政策所维护的公共利益、所提供的公共产品与服务不具有排他性与分割性。[3]
在提出公共政策公共性基础上，研究者分析了公共性衰减问题。在市场化改革背景下，公共资源远离贫困人口，公共服务被效率、效益、竞争主导，公平、正义、公共利益等公共价值日渐式微。[4]对于公共政策公共性衰减，部分研究者以公共性流失、公共性偏离或非公共化等进行阐述。如认为非公共性指公共政策诸要素(包括主体、问题、目标、信息等)在运行过程中表现出的与公共性相对立或排斥的垄断性、主观性、非公平性、非共享性等。[5]不过，多数研究者并未针对公共政策公共性衰减进行概念界定，而是着重于分析公共性衰减的具体表现。本文以公共政策公共性问题定位公共性减少、流失和偏离等，并将其界定为公共性所内含的要素部分或全部被忽略或替代，公共政策变成了少数人利用一些隐秘方式谋求私人或小团体利益，或利用程序化方式促使政策执行方便或惠及私人或小团体的工具。
二、公共政策公共性问题的分析维度
公共政策公共性问题的分析维度往往以公共政策公共性评价维度为前提或基础。对于公共政策公共性的评价维度，早期研究者按三维框架构建分析标度，如陈潭认为公正、公平、公开是公共政策公共性的分析范式，[6]欧阳惠结认为公共政策公共性包括公有性、公治性和公享性，公有性指政策属全体公民所有，公治性体现公共权力机关、每个公民都参与政策过程，公享性指政策结果惠及所有社会成员。[7]孔凡宏则构建了四维分析框架，包括政策主体为国家公共法权主体，政策目标是增进公共利益，政策对象为公共问题，政策手段为公共权力。[8]随着研究深入，研究者倾向于从政策目标、主体、对象、内容、程序、执行等角度分解公共性。如认为公共政策公共性包括主体地位权威、对象属公共领域、内容合理合法、过程民主公开性及目标公益性。[9]还有研究者基于西方学者的分析，提出评价政策公共性包括公平、可持续、效率、效果、公开、开放和公共责任等方面。[10]
在提出政策公共性评价维度基础上，研究者提出了政策公共性衰减的分析维度。周健认为政策公共性偏离包括政府不作为和作为不到位，政府作为因地方保护主义、利益部门化、寻租而扭曲。[11]童星认为，政策公共性衰减表现为政策目标偏离公共利益取向，政策信息未实现共享性，政策主体越位与缺位并存等。[12]孔凡宏认为政策公共性偏离包括社会政治权力主体和社会非法权主体割裂，公务员、地方政府和部门对特定利益追求，官员或组织编造数字导致信息失真和阻滞，公共权力异化为少数人专有和独享的私人权利等。[13]杨洋认为政策公共性衰减表现为政策目标短期性，主体自利性和政府寻租行为，执行偏差，监督主体弱势地位，内容外部性等五个层面。[14]
笔者认为，简单从公平、公正、公开角度解析公共政策公共性过于简单，缺乏逻辑性和层次感，而分解政策诸多要素逐个讨论公共政策公共性则流于一般。因此，笔者认为理解政策公共性可分为五个维度：一是在公共政策价值追求上，应体现公正性，即政策在制定、实施过程中要以合乎法律要求为基准，并注重政策在目标、内容、操作等问题上合乎民众合理诉求；二是在公共政策评判准则上，应体现公平性，即判断公共资源、服务、价值配置是否存在不公或导致了政策对象不公平感；三是在公共政策制定程序上，应体现公开性，即通过政策信息公告、程序透明、参与开放等提升政策公开性；四是在公共政策推进进程中，应体现民本性，即公共政策出台是否为民众服务，政策操作是否有利于方便和惠及广大民众；五是在公共政策交互作用中，应体现协同性，即各级各类各部门的政策是否实现了有效配套、协调一致，而不是政策相互冲突、难以协调。
三、农村最低生活保障政策在公共性方面存在的问题
(一)农村最低生活保障政策的公正性问题
在目前的研究中，公共政策公正性一般包括公民同意、多数人意志、具备合理性等。公共政策应该为所有公民所认可，公民同意是政策合法性的源泉。[15]从农村最低生活保障政策来看，目前其政策性色彩大于法律性色彩，社会保障领域的相关法律法规对农村最低生活保障政策的直接性规定较少，特别是随着农村最低生活保障政策实施带来了一系列问题并且导致部分民众对其怨声载道时，为了提升农村最低生活保障政策的公正程度，应该在推进农村最低生活保障政策时提升其法制化水平。其次，公共政策公正性是指公共政策在设计上具有资源配置与操作经济等合理性。在资源配置层面，农村最低生活保障政策作为保护农村特别困难人群的底线保护政策，其面向贫困人群的优惠和补助理应获得其他民众的认可，但随着农村最低生活保障政策的异化，在部分非特别困难人群甚至部分富裕人群获得该种保障后，农村最低生活保障政策作为底线保障的合理性在弱化。而在操作层面，农村最低生活保障政策为了防止富人、村干部甚至县乡干部等利用各种关系套取补助，政策设计日益复杂，为防止他人套取保障而使得特别困难人群在获得该种保障时需要接受更为复杂的审核，这使得农村最低生活保障政策的经济型合理性在弱化。
(二)农村最低生活保障政策的公平性问题
对于公共政策公平性的理解，研究者指出公平性是指公共政策应该平等地满足所有公民的政策要求[16]，意味着公共政策是让所有人受惠的、共享的和可进入的[17]，指公共政策所体现的平等观。[18]公平在一定意义上等同于平等。
对于农村最低生活保障政策而言，其公平性问题体现为享受或不享受最低生活保障政策的政策对象的不公平的增强。首先，对于不享受最低生活保障而生活却较为贫困的农民而言，当看到一些比自己富裕的人，或比自己有更强关系网络的人能够获得最低生活保障，而自己的申请和努力却没有获得保障时，这些人的不公平感会增强；其次，当某些会“闹事”的村庄不安定分子通过缠、闹等策略促使村组干部、县乡干部利用最低保障指标作为安抚手段时，“闹事”者获得的最低保障也会引发其他安分村民的不公平感；再次，村民对最低生活保障政策的不公平感还在与其他村庄甚至地区的比较中产生，当通过电视、亲友交流、邻里互通等得知其他村庄生活条件更好的人都能获得最低保障时，这些村民会产生本村干部能力差、本村被上级政府遗弃等不公平感；第四，对于已经获得最低保障的村民，其不公平感在于所获得保障的等级上，某些比自己条件好的村民获得了更高等级保障会使得获得较低等级保障的村民产生不公平感。
(三)农村最低生活保障政策的公开性问题
公共政策公开性包含信息透明、过程开放等内容。研究者指出，公开性是指公共政策制定和实施过程中必须坚持公开和透明的原则[19]，在公共领域中展现的任何东西都可以为人所见所闻。[20]在农村最低生活保障政策的制定和实施中，其公开性问题体现在以下层面：一是农村最低生活保障政策的相关信息开放性或透明度不够。在很多地方，农村最低生活保障政策的具体认定标准是什么，有哪些群体可以优先获得保障，每个地方农村最低生活保障的指标或名额如何，指标或名额是如何形成和分配的，这些方面的信息民众往往难以得知，有调查显示，通过正式审核途径成为低保对象的所占比例为16.9％，而通过非正式途径(村干部选定、不清楚、其他方式)所占比例高达83.1％。[21]二是农村最低生活保障政策信息的持续性公开不够。在很多地方，为了减少工作或为了避免麻烦，不少县乡、村组在首次进行最低保障认定时进行了信息公开、保障者公示等环节，但在后续的工作或认定中不再公开信息。由于信息的直接公开和后续公开不够，很多地方最低生活保障政策成为县乡、村组干部用来进行政治安抚、妥协甚至政治交易、寻租的有效工具。三是最低生活保障政策信息公开的可达性或可获得性不够。不少地方为了自己工作的方便，在进行最低生活保障信息公开时，往往只在乡镇宣传栏公开，没有很好地利用网络、广播、村组宣传栏、宣传车、村组干部与村民交流、村民代表大会等诸多载体性或沟通性途径进行低保信息公开工作。
(四)农村最低生活保障政策的民本性问题
公共政策的民本性体现为为人民服务、以民为本的思想和意识，具体体现为在公共政策制定和实施中最大程度地方便民众在农村最低生活保障政策的制定和操作中，政策的民本性色彩不够或在弱化。一方面，一些地方为了所谓的公正、公平，而不断增加农村最低生活保障政策的“细枝末节”性的规定，从而使得操作层面的规定和政策变得十分复杂，并且在宣传中也没有抓住民众所关心的关键问题进行直白的宣传；另一方面，在一些地方的低保政策操作中，往往需要民众提供非常复杂的个人或证明材料以方便县乡、村组更好地掌握信息或更好地证明工作的正当性，这使得民众需要重复、多次地填写或提交相关材料，有些地方在每次进行最低生活保障认定时都需要民众提供重复的资料，一些照片、复印件的重复提交不仅超越了民众能力的范围，也造成了民众获取低保成本的增加；第三，不少地方县乡、村组因为工作人员少、社会事项多，因此，在操作最低生活保障时，不仅要求申请或获取保障的对象自己到村组甚至县乡提交申请或认定材料，而且在后续的再次认定或资金发放中也需要政策对象多次的、持续的“跑腿”，县乡入村办理以及村组干部代办机制等没有启动或无法操作。
(五)农村最低生活保障政策的协同性问题
公共政策是否协同是随着公共政策多元化、复杂化而成为体现公共政策公共性水平的重要方面。在农村最低生活保障政策的实施中，政策的协同性也成为了不可忽视的问题：一方面，随着惠农政策的增加，除了农村最低生活保障政策外，其他形态的惠农政策，如粮食直补、种养殖补贴、山林补贴以及老红军、老干部、老党员等各种补助在增多，另外诸如养老保险、医疗保险、大病补贴等也在形成和强化中，在这诸多的惠农政策中，由于不同的政策往往由不同的部门实施，或者不同的政策在不同的时间段实施，因此，某些群体能够获得多重的多元的补助，某些群体则无法获得补助。有些群体因为获得补助而使生活水平显著提升，然而，这些层面的惠农、强农等政策无法成为最低生活保障政策的参考性依据。另一方面，农村最低生活保障政策作为一个政策体系或系统，其本身也存在着协同性的问题，这既表现为没有建立动态性的监测机制，农村最低生活保障政策的前后衔接性不够，随着村组干部的变化、县乡工作的变化而需要村民多次申报和认定，导致工作繁琐、复杂，也表现为没有建立动态化的调整机制，一些在经济发展过程中脱困的群体仍继续享有最低生活保障，而一些返贫或致贫的群体却不能及时得到最低生活保障。
四、提升农村最低生活保障政策公共性水平的若干建议
公共政策在公共性方面存在的问题会导致公共政策民众认同度的降低，甚至某些政策会成为制造不公正、不公平、不合理的因素，因此，需要建立公共政策公共性问题的预警机制，并基于公共政策可能存在的公共性问题与风险建立防范策略。
(一)推进农村最低生活保障政策的法制化进程
我国在农村最低生活保障方面尚没有相应的法律文件。目前，农村最低生活保障政策的规章性色彩较浓，该政策由2007年国务院发出的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(国发［2007］19号)而生发，以通知形式定位，其权威性比《城市居民最低生活保障条例》要低。有研究者认为可以在出台《农村社会保障法》的基础上进一步制订《农村居民最低生活保障条例》和《农村最低生活保障法》。[22]笔者认为，专门针对农村社会保障问题制定高位次法律不现实，为提升农村最低生活保障政策的法制化水平，可统筹考虑城乡经济社会发展，将农村最低生活保障与城市最低生活保障政策相结合，制定《最低生活保障法》。
(二)提升农村最低生活保障政策的透明性和公开性
农村最低生活保障政策不能因为惧怕村民提出异议而不予公示或变相缩小公示范围或缩短公示时间。为了保障公开和透明，要建立永久性和动态性相结合的弹性信息公开与程序公开机制。[23]此外，为了保障公开得到落实，要建立人员与载体相结合的公开体系，一方面，利用人际载体进行农村最低生活保障政策的“落地宣传”，如依托村组干部、驻村干部、大学生村官、村庄退休老干部、老党员等进行农村最低生活保障政策的细致、全面和针对性宣传；另一方面，扩大农村最低生活保障政策相关信息的传播面，将相关信息利用乡镇网站、村庄QQ群、村组宣传栏、村庄广播等书面或声像媒介宣传。通过这些透明性与公开性的制度与机制，在农村最低生活保障政策的实施中贯彻树立公平与正义理念，确保救助对象的应“保”尽“保”。
(三)提升最低生活保障政策的针对性和实用性水平
目前，在保障对象的选取与界定上往往比较随意和固化，在对象遴选上，往往由村干部根据村民的言说或村干部的自我判断确定，并且保障对象一旦确定往往多年不变。另外，当前基于农民收入的评判机制往往不够准确，如农作物收成变动大，季节性打工收入难统计，子女是否赡养难判断等。[24]因此，在保障对象遴选上，应该建立动态化的评判机制，并基于疾病、家庭人口、邻里评价等建立综合性评价机制，如计入子女赡养费、打工与种养收入、按户而不按人计算的机制，以及减少对因超生、赌博等造成贫困的人群的支持，避免低保奖励违法和保障懒人。此外，应该根据地方经济发展水平特别是乡镇经济发展水平建立低保指标的动态化调整机制，减少发达地区和富裕乡镇的低保指标。同时，针对研究者提出的农村最低生活保障在部分地区仍然没有保障农村贫困群体的基本生存权的问题[25]，应该基于物价变化和经济发展，建立低保标准的动态调整机制，通过国家更大力度的转移支付、地方性的资金统筹甚至社会性的资金扶持等，建立农村最低生活保障资金多元筹集机制，提升保障水平，消解保障水平低的问题。
(四)建立严密监控与方便办理相结合的操作机制
一方面建立农村最低生活保障中“人情保”、“关系保”和“地区差异保”监控和处罚机制。对于“富人套保”、“干部亲友套保”、“村组干部争保”等现象和问题，建立投诉平台，发现一起查处一起，对于套取保障的事件，既要对套取保障的农民实行追缴保金甚至进行罚款等措施，也要对套取保障的具体经办人进行处分，对于利用手中权力进行低保指标差异化分配的官员建立警告甚至处分机制；另一方面则是最大限度地方便特困人群获取最低生活保障。在政策许可范围内，尽可能减少需提交的申请和认定材料，避免申领者多次、重复填写或提交各种材料；建立进村入户办理或代办机制，对于特殊困难群体而言，其公共交往能力，事项办理能力有限，因此，通过公共服务的进村入户机制，建立最低生活保障的代办、帮办措施。
(五)对农村低保政策和其他惠农政策进行整合和优化设计
各级政府、各个部门在制定农村的保障或惠农政策时应该加强协同性，即通过相互的沟通、协商建立政策包，而不是各自为政；同时，各级政府和部门应该建立政策对象信息的共享机制，避免多次、重复采集政策信息。另外，从笔者的调查来看，农村特别需要低保保障的特困人群属于少数，而其他未享受或已享受低保的人群往往生活水平、经济收入等没有明显的差异。同时，对于大多数农民而言，有限的低保资金对其效用以及边际效用是非常有限的，而在“不患寡而患不均”思想的作用下，不少不需要低保保障的农民也加入到对低保指标的竞争甚至争夺过程中，并由此产生了低保家族化、亲属化、窝团化等不公平问题，也带来低保监管复杂化、低保手续繁琐化等扰民问题。为了提升低保的公平性和民本性水平，目前有些地方在保障特别需要低保资金资助的群体之外，对于其他不特别需要低保保障的人群则不给予低保指标，将低保资金纳入到其他惠农资金中，建立打包化的整合型惠农资金的公共性、公益性使用机制，即将这些资金用来建设村庄公路、垃圾处理设施、娱乐设施等公共公益设施。也就是说，在保障特困群体外，低保资金可以建设弹性使用机制，并建立弹性使用机制的监督体系。
五、结语
公共政策公共性是评判公共政策的基准性价值和标准，保障公共政策公共性是体现公共政策“为公”的精神、品质和效果的重要方式。农村最低生活保障作为国家推行的十分重要的公共政策形态，其在制定与执行过程中也存在着明显的公共性问题，并且这种问题随着政策的推广、强化而不断增加，为了避免农村最低生活保障政策公共性问题的放大，需要针对现有公共性方面存在的问题开展补缺性和整合性的措施，最终提升其政策实施的综合效果。
文章来源：.《中国行政管理》2014年第11期