《长三角15+1城市环境绩效报告2015》发布 哪些城市走向环境善治？

图为长三角城市环境绩效指数排名

图为专家给出的建议示意图。

　　 中国环境报记者蔡新华 实习生郭舒  

　　 新闻眼  

　　长三角城市群是我国经济增长速度最快、经济总量最大的城市群，但经济社会快速发展所付出的环境代价也相对较大。近年来，长三角各城市政府在城市绿色发展和环境管理方面投入了大量的人力和物力，治理的绩效如何成为公众热切关心的问题。

　　在全社会愈来愈关注城市环境治理的背景下，上海社会科学院生态与可持续发展研究所常务副所长、研究员周冯琦带领团队进行了长达数月的实地走访和调研，通过对长三角15+1城市环境绩效指数研究，发布《长三角15+1城市环境绩效报告2015》，向社会公众汇报政府环境治理的绩效。

　　《报告》显示，2010年~2013年，长三角城市群环境绩效排名依次为：上海、南京、杭州、苏州、舟山、无锡、宁波、常州、扬州、镇江、台州、绍兴、湖州、嘉兴、泰州、南通。

　　 　　1 生态系统健康指数  

　　 　　经济增长与生态保护尚未协调发展  

　　《长三角15+1城市环境绩效报告2015》（以下简称“《报告》”）指出，城市良好的生态系统健康状况应包括3方面内容，即较好的生态环境质量、较低的生态环境压力及可控的环境风险。

　　总体看来，人均GDP高的城市，其生态系统健康指数得分较低，这反映出长三角城市群经济增长与生态环境保护尚未实现协调发展。

　　 　　环境绩效好，环境质量差  

　　《报告》显示，长三角各城市间生态环境质量存在差异，舟山、镇江、扬州、泰州、台州等城市环境质量较好，历年均位于生态环境质量排名前10位，并高于长三角城市群的平均水平。

　　参与《报告》研究的上海社会科学院生态与可持续发展研究所的程进博士认为，上海、南京、杭州、宁波等环境绩效指数较高的城市，其环境质量指数表现情况并不理想，原因在于上述城市长期高强度的城市化和工业化对生态环境造成破坏，引起生态环境质量的整体下降。随着城市发展水平和环境意识的提升，这些城市在环保投入和发展转型方面的力度不断加强，城市环境质量开始有所改善，但对已经受损的生态环境来说，修复需要一个长期的过程，因此表现出城市环境质量与环境绩效尚未同步发展。

　　鉴于长三角城市群环境质量进一步提升的形势依然十分严峻，程进建议：长三角经济发展水平较高的城市要以环境质量为目标导向，推进环境管理战略转型。同时，环保工作的重点应该由以环境污染控制为目标导向的环境管理转移到环境质量持续改善和解决区域性环境问题。通过实施更加严格的环境质量标准，以环境质量目标倒逼经济结构调整，实现环境管理水平和环境质量的协调同步提升。

　　 　　城市化水平较高，环境压力相对较大  

　　《报告》显示，长三角城市群环境压力主要来源于经济社会发展和城市化水平的提升，生态系统健康指数得分越高的城市其生态环境压力越小。舟山、镇江、扬州、泰州、南通、湖州、绍兴等城市环境压力一直处于较低水平，并且优于长三角城市群的平均水平，而工业化、城市化水平较高的上海、南京、苏州、杭州等城市的环境压力相对较大。

　　长三角各城市均面临不同程度的生态环境压力，环境压力是长三角各城市面临的共同问题。程进指出，特别是上海、南京、杭州、宁波、苏州等经济发展水平较高的城市，单位面积污染物排放、资源消耗、城市化扩张均带来不小的环境压力。他认为，面对有限的城市环境容量，如何减缓工业化和城市化进程产生的环境压力，是各个城市进一步优化生态环境所面临的共同任务。

　　程进认为，首要任务是协调好环境容量和经济发展间的关系。“将环境容量和环境承载力作为经济发展的刚性约束条件，根据一个地区的环境容量和资源承载力来约束经济发展的速度和规模。”他表示。

　　 　　城市发展水平高，控制风险能力强  

　　《报告》显示，城市发展与环境风险并行，长三角的上海、南京、宁波、杭州、扬州、舟山等城市环境风险可控指数较高，其中上海、南京、宁波和杭州等市环境风险指数高于16市水平，其人均GDP也高于区域平均水平。

　　长三角各城市环境风险管理水平存在一定的差距，上海、南京、宁波、杭州等综合发展水平较高的城市，其环境风险管理水平远高于长三角其他城市，一些规模小的城市在环境风险管理方面相对较弱。程进认为，造成这种差距的原因在于上海、南京、杭州、宁波等综合发展水平较高的城市，环境风险管理的经济基础较好，通过发展方式转型，产业结构中制造业比重不断下降，城市面临的潜在环境风险隐患相对减少。

　　 　　2 绿色发展进步指数  

　　 　　与人均GDP呈现正相关  

　　《报告》显示，绿色发展进步是指在经济可持续发展的同时，确保资源可持续利用及人类福利和社会公平的提高。绿色发展进步包括3方面的内容：一是实现经济持续发展，二是实现资源消耗及污染物排放最小化，三是实现人类福利和公共服务水平的不断提升。

　　 　　人均GDP增长，污染排放量下降  

　　参与《报告》研究的上海社会科学院生态与可持续发展研究所的陈宁博士告诉记者：“上海居于长三角绿色发展进步排名的第一位，南京、杭州、苏州、无锡、常州处于绿色发展进步的第二梯队。总体来看，长三角15+1城市绿色发展进步指数与人均GDP之间存在较强的正相关关系，位于绿色发展进步指数前六位的城市人均GDP均超过9万元。”

　　针对绿色发展进步指数，陈宁博士从以下3个方面向记者做了进一步的分析。

　　经济增长领先指数摒弃了单一考察经济规模和增长率的思路，多维度地评估了经济增长的全貌，包括经济效率、结构及技术进步推动力。

　　《报告》显示，区域中心城市经济增长处于领先水平，长三角15+1城市经济总量及人均GDP仍然持续增长，而污染物排放总量逐年下降。2011年~2013年，15+1城市平均人均GDP增长20.51%，工业SO2下降13.46%，工业COD下降10.59%，经济增长与污染排放呈现脱钩态势。

　　 　　生活领域资源环境利用水平有待提升  

　　资源环境效率指数的评估领域包括工业、农业及生活，这3个领域是目前各类污染物排放的主要来源，也符合基本环境统计类别。

　　“15+1城市在生产领域的资源环境效率不断进步，这与国家主要污染物总量减排目标责任制、节能减排目标责任制等制度的推行密切相关。生活领域的资源环境利用效率有待提升，中心城市生活用能总量相对较高，但纵向的增长幅度相对更窄，中小城市生活用能总量较低，但面临较大的增长压力。”陈宁介绍说。

　　随着人均GDP水平的提高，进入后工业社会发展阶段，她认为人们会更加倡导低碳绿色生活，人均生活资源消耗量会出现稳定并下行的趋势。因此她建议未来15+1城市在进一步拓展生产领域资源环境效率空间的同时，应深入推进节约型城市建设。

　　 　　中小城市要扩大公共服务供给量  

　　公共服务共享指数考察了城市主要的公共服务领域，包括公共交通、医疗、文化教育及环境设施领域。各城市人均公共服务占有水平之间差异较大，直辖市、省会城市的公共服务显著高于其他地级城市。

　　“通过2010年~2013年各城市的纵向比较分析，总体看来，各城市公共服务供给与人均GDP之间存在正相关关系，但在不同领域略有差异。”陈宁说。在她看来，大型国际会议、国际赛事的主办对于城市公共服务水平的提升具有巨大的推动作用。

　　陈宁建议，未来中小城市应继续扩大公共服务供给量，而区域中心城市应在弥补各自公共服务供给不足的同时，更加关注区域内公共服务资源布局的优化。

　　 　　3 环境治理能力指数  

　　 　　环境压力是环境治理的动力  

　　《报告》指出，环境治理能力是政府或环保部门采取一定的管理或技术措施，推动污染排放不断减少、环境质量不断改善、环境风险不断降低、经济社会发展绿色化程度不断提升的能力。主要由污染防治能力、环境市场培育、信息公开水平等内容来反映。

　　 　　治污能力与人均GDP正相关  

　　《报告》分析了长三角15+1城市环境治理能力指数的排名。区域中心城市的环境治理能力指数较高，其中尤以上海最强，这表明城市治理能力与人均GDP水平正相关。同时，经济发展水平较高的区域中心城市环境压力相对较重，公众对环境保护的要求相对较高，更有动力进行环境管理创新，较早启动排污权交易、污染责任险等措施，因此城市市场培育程度参差不齐。

　　参与《报告》研究的上海社会科学院生态与可持续发展研究所的刘新宇博士认为，近年来这16个城市的环保投入增长较快，污染防治设施日趋完善；更重要的是 “在环境管理方面有诸多创新”。如浙江省“五水共治”形成了各级党政领导负责，整合多部门力量的环境管理机制。在环保市场方面，截至2013年，排污权交易已在长三角“15+1”城市全面展开（含上海碳交易）；环境污染责任险、污染第三方治理得到推广。

　　 　　利用新媒体等方式公开信息  

　　在信息公开方面，宁波“环境眼”公众监督平台、“杭州河道水质”App上线，空气质量App、环保局微博和微信公众号普遍开通。杭州、南京等组织都市圈环境共保、开发“阳光执法”信息系统，江苏省实行流域双向生态补偿，嘉兴、绍兴等推行公众“点单式执法”，也都可圈可点。

　　不过，刘新宇强调说：“长三角城市仍需付出更多努力完善环境管理机制。如各地排污权、碳交易等市场处于分割状态，市场流动性差；不少环境数据在各城市之间口径不统一，不具可比性。这些都需要通过加强长三角环保协作来解决。”

　　 　　专家观点  

　　 　　长三角城市环境绩效说得清  

　　 　　评价指标包括生态健康、绿色发展和治理能力  

　　上海社会科学院生态与可持续发展研究所常务副所长周冯琦认为，长三角区域在国家经济社会发展中承担着不可替代的引领作用。上海自贸区建设以及“一带一路”和“长江经济带”等国家战略，对长三角地区也提出了新要求。长三角既面临机遇也面临着新的挑战。因此，选择对长三角在实施国家战略的过程当中如何实现协同发展、一体化发展进行研究也是非常有意义的。

　　环境绩效管理是提升环境管理水平的一种有效方式。周冯琦介绍说，环境可持续发展已经成为全社会关注的一个非常关键的政策领域。人们越来越希望了解政府如何使用定量的计量方法，解决污染控制和自然资源管理方面的绩效表现。同时，开展环境绩效评价工作能有效地服务于地方政府环境政策的制定，有助于将环境绩效纳入政府政绩考核内容，以持续的方式向管理部门提供相关和可验证的信息，有助于建立和完善长效的环境管理机制。

　　据悉，《报告》构建了长三角城市群环境绩效指数评价体系。周冯琦介绍说：“根据我们对环境绩效评价的界定，环境绩效是对区域环境保护的目标实现程度，以及全社会在改善环境质量方面所取得的成效进行评价。我们的研究方法是借鉴国际上通用的环境绩效建模和评价方法，结合中国和长三角发展的实际，建立针对长三角区域发展的城市环境绩效评价指标体系。有了生态系统健康，我们还需要有绿色发展进步和经济增长、社会福祉的增加以及环境治理做出相应的响应，体现出环境治理能力的提升。因此，我们的指标体系构建了包括生态系统健康、绿色发展进步和环境治理能力在内的长三角城市群环境绩效指数评价体系。”

　　长三角城市群的这些城市虽然生态环境状况不尽相同，但区域生态环境具有整体性，环境污染城际传输明显，城市发展面临很多相同的环境治理难题，对此，周冯琦认为，长三角区域城市环境具有整体性，都面临工业化和城市化发展产生的共同的环境压力，需要城市一体化协同发展加以解决。 区域绿色发展进步状况与城市经济发展水平与阶段密切相关，长三角区域城市创新驱动发展、绿色转型是提升区域可持续发展能力的重要路径。

　　除此之外，区域环境治理能力差异明显，她建议应通过加强区域环境治理协作、培育区域环境共同市场、加强环境信息公开和共享，协同提升区域环境治理能力。同时，她认为，区域环境治理创新多样也可加强区域环境治理交流和经验分享，推进区域环境协作。