《吉林省生态保护红线区管理办法（试行）》出台 “生命线”划得实还需管得牢
中国环境报见习记者吕俊
吉林省环境保护厅日前组织召开了吉林省生态保护红线划定专家组会议，论证《吉林省生态保护红线划定方案（征求意见稿）》。这标志着吉林生态保护红线划定相关工作接近尾声，进入审核论证阶段。此前，由省政府印发的《关于开展生态保护红线划定工作的意见》和《吉林省生态保护红线区管理办法（试行）》已经全面实施。
目前吉林划定的生态保护红线区呈现出哪些特征？划定和管理工作有何创新？记者进行了深入采访。
会议室的桌上铺满了文件，省内22名生态专家和环保部门的负责人正在进行激烈讨论……这是吉林省生态保护红线划定方案专家论证会在长春进行时的景象。
2015年5月，环境保护部《生态保护红线划定技术指南》印发后，在短短的16个月内，从制定工作机制到审议通过《吉林省生态保护红线划定工作方案》、《吉林省生态保护红线划定技术方案》；从组织生态保护红线划定技术培训到下发《关于开展生态保护红线划定工作的意见》、《吉林省生态保护红线区管理办法（试行）》；从各市（州）陆续形成本地生态保护红线划定方案到汇总形成《吉林省生态保护红线划定方案（征求意见稿）》……
一年多的时间，由一纸文件落实到版图规划和管理机制上，吉林勾勒出以山形水系为骨架，以湖泊湿地为节点，以自然保护区为依托的多重生态廊道。白山松水间，“山水林田湖湿草”的生态空间格局日渐清晰。
突出保护重点生态区域
吉林省环保厅副厅长张旗威向记者介绍说，《关于开展生态保护红线划定工作的意见》（以下简称《意见》）共有3个特点。一是突出吉林省生态优势。分东部长白山、中部黑土地和西部湿地草原3个区域，突出强调吉林省生态保护红线划定的重点和特点。二是强调保护优先。处理好生态环境保护与经济社会发展之间的关系，坚持与经济社会发展相融合、注重与各类规划相衔接、优化生态空间布局、充分发挥生态优势。三是强调硬性约束。严格环境准入，实施生态补偿、损害赔偿和责任追究制度，实施执法监管与司法联动。
“此次生态保护红线的划定以我省最为重要的生态区域为基础，突出保护我省最有价值的生态要素和生态特征。”张旗威介绍说，“比如说核心区是在东部长白山，那里是我省乃至东北亚地区重要的生态屏障，具有重要的生态保护战略地位。长白山地区的大部分区域都划入了生态保护红线区。”
而吉林中部平原是享誉世界的三大“黄金玉米带”之一。作为粮食主产区，在全国占有重要地位。因此，对中部平原，主要是防治水土流失和加强对敏感区、脆弱区的保护。
吉林西部地区是全球气候变化东北样带和调节气候变化的重要区域，也是全省生态环境最为脆弱的地区，因此，将松原和白城地区的湿地、草原划为生态保护红线区。
同时，吉林在保护生态系统的完整性上也做了重要考量。“在划定的过程中，我们将‘山水林田湖’5个要素综合考虑，使它们之间能够相互连接、相容互通，打破区域界限，打造生态连廊，防止生态空间碎片化、孤岛化，从而提升生态系统服务功能和环境质量，巩固生态优势。”张旗威说。
记者了解到，在推进生态保护红线划定的过程中，吉林坚持“保护优先、源头预防，全面协调、系统完整，优化空间、合理布局，因地制宜、分区分策”的基本原则，以东部长白山森林生态区为核心，以中部黑土地和西部湿地、草原为重点，使长白山脉、松花江等江河水系与森林系统、农田、湖泊（湿地）多元生态要素通过多重生态廊道相连互通，形成了“一个核心、两个重点、五元多廊、相融共生”的基本生态保护空间布局。
注重生态系统服务功能
“从目前汇总的情况来看，吉林省60%以上的森林系统、60%以上的湿地系统，以及30%以上的草原系统都被划入生态保护红线区里，重点加以保护。” 吉林省环保厅生态处副处长孙新山介绍说，“从生态系统服务功能来看，全省生态保护红线区涵盖了全省85%的水源涵养功能极其重要区、75%的水土保持功能极重要区域，实现了生态服务功能保护面积的最优化，提高了水源涵养功能。”
“东有虎豹、中有梅花鹿、西有白鹤”是吉林省的生态地标。如何通过将生态保护红线管控和生物多样性保护相结合，积极推动生态系统发挥整体作用？记者了解到，此次长白山核心区域重要的野生植物基因库全部纳入了生态保护红线区域，并将已发现需重点保护野生动植物的核心迁徙通道、栖息地、生境等均划入生态保护红线范围，实现了物种保护范围最大化和重点物种的全覆盖。
在汪清、珲春等区域的生态保护红线划定上，充分考虑了东北虎、远东豹生态廊道的需要，生态廊道全部纳入了生态保护红线区域。长春、吉林、四平和辽源建立的梅花鹿野生驯化和繁衍基地划入了生态保护红线区域。
西部生态保护红线区主要保护的是鸟类的栖息环境，涵盖了全省约90%的鸟类物种和几乎全部的野生植物物种，需重点保护鸟类的核心栖息地也全部划入了生态保护红线区，如查干湖、向海、莫莫格等湿地，充分保障了丹顶鹤、白鹳及世界濒危物种大鸨等栖息、繁衍、迁徙生态环境。
人参、鹿茸等中药材，山葡萄、蓝靛果、越桔、五味子等野生优质果实，都是吉林丰富生态产品的代表，对这些优质生态产品的产地和种群繁育地重点加以保护，将为当地绿色转型发展提供基础，因此这些地方也被纳入到生态保护红线区。
在吉林省东部，矿产资源较为丰富。怎样妥善处理好矿产资源开发与生态保护红线的关系，是此次生态保护红线划定需要解决的问题。据悉，吉林在不破坏生态系统完整性、不削弱生态系统服务功能、不加重生态敏感（脆弱）性的情况下，科学合理划定生态保护红线，预留了矿产资源发展空间。值得注意的是，生态保护红线范围不包含已经纳入资源开发规划和取得采矿资格的矿区，同时，加大对矿泉水等资源的保护力度，优质矿泉水资源保护区全部纳入生态保护红线区域。
可以说，划定生态保护红线，科学进行功能区划，不仅能提高区域生态资源和环境承载力，同时为有机食品、中医药制造、健康保健、生态旅游等绿色产业的发展奠定了良好的生态基础。
分区制定环境准入负面清单
“从全国生态保护红线划定工作进展情况来看，我们吉林省是走在前列的。”张旗威介绍说，“吉林省的生态保护红线划定工作不仅在规划上有明确的方案，同时更加注重生态保护红线划定的落地。”
为确保生态保护红线“划得实、管得牢”，《吉林省生态保护红线区管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）与《意见》同时出台、同步实施。《管理办法》共19条，主要包括适用范围、责任主体、调整程序、分类管控、外围保护、准入管理、综合整治、强化执法、补偿机制、损害赔偿、绩效考核、离任审计、责任追究等内容。
明确工作责任，确定调整程序
县级以上人民政府是生态保护红线区行政管理责任主体，负责生态保护、恢复、建设和管理，指导和监督相关责任单位落实生态保护责任。生态保护红线区内的生态资源使用者和管理者是具体责任主体，每两年进行一次本底数据的动态报送，并严格执行《管理办法》。各级环境保护行政主管部门实施统一监管，定期进行综合评价，组织开展绩效考核。其他有关部门按照职责分别负责生态保护红线区的管理工作。生态保护红线划定后，原则上不得调整，对因合理理由确需调整的，在不减少红线区域面积、不削弱生态功能的基础上，由市（州）人民政府提出申请，报省人民政府批准。
严格管控措施，实施分类管理
在生态保护红线区域内，禁止大规模城镇化和工业化活动，禁止建设破坏生态功能和生态环境的建设项目，禁止改变生态用地，禁止滥伐、狩猎、开垦、烧荒、开矿等活动。实行生态保护红线分类管控，分区制定并实施生态保护红线环境准入负面清单，对建设项目严格生态环境准入管理。
开展综合整治，加强司法衔接
开展生态保护红线区生态环境综合整治，对违法违规的开发活动和建设项目，由地方人民政府或行政主管部门依法处理。对符合法律法规要求的建设项目，不得擅自改建和扩建，污染物必须排放达标，确保生态保护红线区环境质量不下降。
对生态保护红线区内的自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区等区域，严格执行各类法律、法规，实行最严格的生态监察制度，各级公安、环境保护、住房城乡建设、水利、农业、林业、畜牧业管理等行政主管部门建立联合监督检查机制和联席会议制度，从严打击生态环境违法问题，加强生态环境行政执法与司法衔接，开展生态环境公益诉讼，对涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。
探索生态补偿，开展损害赔偿
建立生态补偿机制，通过财政转移支付、社会资本投入等多元化补偿方式，加快推进生态保护红线区的森林、草原、湖泊、湿地等自然生态系统的生态补偿试点。开展生态损害赔偿试点，制定技术标准，完善制度体系。在天然林保护、退耕还林、退田还湖、生态保护和恢复等方面，优先安排生态保护红线区内的生态保护项目。
实行综合评价，强化责任追究
市（州）政府每两年对所辖县（市、区）开展生态环境综合评价，省政府每4年对市（州）开展生态环境综合评价，每两年对各市（州）政府进行考核，重点考核生态保护红线区生态系统结构与生态环境质量变化情况、生态功能改善和提升情况、人为活动干扰和破坏情况、管理政策落实情况等；市级政府每两年对所辖县（市、区）进行生态环境综合评价。
建立生态保护红线目标责任制，以3年为周期，对各地政府生态保护红线区的保护成效开展绩效考核，开展自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。
《管理办法》还明确，各级政府要建立生态环境管理信息系统。开展生态环境遥感监测，加强生态环境质量定量考核，确保恢复和提升生态环境质量。各级生态环境管理行业主管部门应依据各自行业特点，开展生态环境本底调查，建立由基本要素组成的生态环境质量基础数据库，作为生态保护红线管理和生态补偿的重要依据。
各级政府应加快建设生态保护红线监管平台。建立 “天地一体化 ”的生态环境监测网络，建立环境承载能力监测预警机制，开展生态环境遥感监测和地面调查，对禁止开发区的人为活动实行监控，对国家重点生态功能区及其他区域重要生态用地的生态环境状况开展定期监测，对各类污染和生态破坏行为进行监测预警。