同画一张图 同下一盘棋

　　 中国环境报记者李军  

　　区域协同发展，京津冀率先破局，2015年迈出关键步伐。

　　京津冀一体化的每一步进展，都备受瞩目。这不仅因为它是作为国家战略来实施的，而且还在于它承载着破解区域发展不平衡这一世界性难题的期望。

　　中央给京津冀定的目标是要通过调整区域经济结构和空间结构，完善城市群布局和形态，走一条内涵集约发展的新路子，探索一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调平衡发展，解决突出的生态环境问题。

　　因此，京津冀承担着探路者的重任，要为其他地区积累经验，提供示范。

　　 发展不平衡是经济社会发展的重大挑战  

　　我国幅员辽阔，加上极为复杂的自然和历史等原因，不同地区间经济社会发展长期存在较大差别。区域发展不协调、不平衡的问题是我国必须面对的重大课题，也是确保经济社会持续、健康、稳定、和谐发展必须越过的巨大障碍。

　　京津冀就是当前区域发展不平衡的一个缩影。河北虽然紧邻北京、天津这两座特大城市，但受到京津辐射带动却很少，反而因虹吸效应导致资本、资源都向京津两地集聚；与此同时，大城市病则越来越严重。由于资源分配不平衡，在河北则出现了“环京津贫困带”。“大树底下不长草”成为舆论对河北发展处境尴尬的形象说法。

　　区域内部的发展不平衡是京津冀面临的最大挑战，如何让“大树底下不长草”变为“大树底下好乘凉”，是推进三地一体化发展的着力点。

　　区域协同发展如同一盘棋，每个棋子都事关全局。国内外实践证明，同一个区域内，一城独大或各主体简单均衡，不仅会影响各自发展质量和水平，也无法解决诸如环境污染等区域共性问题，最终会影响到整个区域的可持续发展，产生严重的社会问题。

　　 缺乏顶层设计和制度保障，一体化推进缓慢  

　　区域协同发展关系到社会主义现代化建设的全局，更关乎全面建成小康社会奋斗目标的实现。为此，国家在部署，地方也在推进。

　　为了缩小区域差距，实现协同发展，我国提出了西部大开发、东北振兴、中部崛起等区域发展总体战略，并重点实施了“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略，先后批准了长三角、珠三角、长江中游城市群等建设发展规划。

　　地方层面，山东、陕西、江西等地正着力打造山东半岛蓝色经济区、关中城市群以及昌九一体化发展等。

　　区域环境保护合作也在探索中前行，如“9+2”泛珠三角区域、武汉城市圈和长株潭城市群等，都在大力推动区域污染协同治理，打造联防联控合作平台，建立协商共治机制。

　　这些探索取得了积极成效。区域一体化发展规划陆续出台，如《长江三角洲地区区域规划》、《长株潭城市群区域规划（2008~2020）》、《长江中游城市群发展规划》等，成渝、关中等城市群规划也在编制中。

　　协同合作机制不断创新，如长三角地区已经建立了市长会议和合作与发展联席会议制度，长江中游城市群内部跨省交流平台已达30个。

　　区域协同发展不断推进，一体化取得新进展，如珠三角区域各城市间正逐步走向五位一体，即基础设施、产业布局、基本公共服务、城乡规划和环境保护五个一体化。

　　但总体上看，现阶段我国区域一体化发展尚处于浅层次的初期阶段，行政壁垒、制度障碍等诸多问题尚待破局。

　　一些城市群内部虽然实现了半小时、一小时交通圈，但“同城”不同梦。地区之间的利益博弈，以及一亩三分地的思维定势，使合作难以深入，更多停留在理念上、纸面上，基础设施一体化、信息共享、产业一体化、环保与生态建设一体化、市场一体化等方面无实质性进展。

　　区域一体化推进，需要科学的顶层设计和有效的制度保障，高效方便的工作机制，权威的统筹协调机构，切实可行的计划方案，同时还要有平衡各方利益的制度安排。京津冀协同发展被寄予厚望，从中央到地方都希望其能为我国区域一体化发展探路。

　　 京津冀一体化发展从重点领域率先破局  

　　2015年，京津冀一体化的战略构想变成蓝图，化为行动。

　　4月，中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，完成了一体化发展顶层设计，京津冀开始谱写协同发展三重奏。一体化发展加速，相关政策、措施、规划等密集出炉，逐步构建包括决策、协调、执行等多个层面相对完整的合作体制，并实现重点领域率先突破。

　　交通一体化、生态环境保护、产业对接协作三个重点领域先行先试。三地编制了城际铁路网规划，一批重大基础设施加快推进。

　　《京津冀协同发展生态环境保护规划》正式发布。深入实施京津冀大气污染联防联控，共建北京张承生态区，建立京津冀水污染联防联控机制，共同应对雾霾等。

　　产业转移协作方面，集中建设曹妃甸等战略合作功能区和一批功能承接平台，一批重大产业合作项目加快建设。

　　一体化发展已取得初步成效。北京严控增量，疏解存量，人口增量增速呈现“双下降”趋势，高污染、高耗能企业就地关闭，一批制造业升级转移，非首都功能有序疏解。

　　京津冀从一群城市到一个城市群，协同发展不断推进。北京与周边的关系正从集聚、吸收转向疏导、互动，给自己寻找出路，也给周边提供机会。

　　京津冀的实践将为我国区域一体化发展提供样本。

　　 应制定统一的生态环保标准  

　　 中国环境报记者邢飞龙  

　　李佐军 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员

　　记者：目前我国区域协同发展还存在很多问题，您认为该如何发力加快推进？

　　李佐军：推进区域一体化需要从多方面发力，大致有9个方面。首先是思想一体化，就是要统一思想、凝聚共识、形成合力。其次是组织一体化，建立推进一体化的相关组织机构，协调各方行动。规划一体化，制定区域整体发展规划，并对现有各种规划进行衔接。

　　同时，还要建设一体化，即加强交通、通信、水利等基础设施建设的协调。产业发展一体化，促进区域产业分工协作，发挥好各自比较优势。市场建设一体化，强化商品和生产要素市场的统筹协调。

　　另外，推进环保一体化也十分重要，从整个大区域协调的高度开展环境保护工作。此外，还有实现公共服务一体化和品牌一体化。

　　记者：现在推进区域一体化主要存在哪些障碍？

　　李佐军：以京津冀为例，首先是行政级别不同带来的障碍。北京、天津均为直辖市，主要领导行政级别较高，河北省难以与其平等对话。其次是发展阶段不同带来的难题，北京已进入后工业化阶段，而河北尚处于工业化中期阶段，正处于重化工业快速发展时期，由此带来产业一体化难题。再有就是产业结构相差太大带来的障碍，北京第三产业比重已超过80%，而河北则是以第二产业为主导产业。

　　记者：产业结构差异这么大，如何才能实现转型升级、达成共赢？

　　李佐军：要实现转型升级，达成深层次的共赢，从分工来说，三地要发挥各自的优势产业，形成特色竞争力。在分工基础上进行协作，如在战略规划、机构设置、政策设计、公共服务、市场建设等方面进行协同发展，才能形成良好的格局。

　　记者：会否造成污染转移？

　　李佐军：我不赞成污染的空间转移，如果将北京的污染企业转移到河北，这种空间转移并未解决问题。应制定统一的环保标准、生态建设标准，否则达不到污染联防联控的目的。政府主要任务是尽快制定统一的法律、法规、标准和政策，由企业根据这些制度安排，综合考虑自己的成本转移和效益，自主选择。

　　记者：您认为在一体化推进过程中，怎么来保护生态环境？

　　李佐军：京津冀作为一个整体区域，要尽快制定联合控制燃煤排放、工业排放、汽车尾气排放、道路扬尘等的统一政策和标准，开展区域联合统计、监测、检查、考核和奖惩。推进税费改革，将环境税作为区域共享税征收，并将其大部分用于区域大气污染联防联控等。同时，要完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度，并吸引社会资本投入生态环境保护。

　　记者：京津冀协同发展核心是疏解北京非首都功能，完成这项目标任务，您认为关键是什么？

　　李佐军：疏解非首都功能成为当务之急，无非是市场和行政两种基本手段，不管采用哪种手段，都必须依法进行，即先立规矩，然后按规矩办事。否则，由于疏解涉及非常复杂的权力利益调整，必将带来一系列不好应对的后遗症。

　　记者：对推动区域一体化，您还有怎样的建议？

　　李佐军：实现区域一体化也是一个自然的历史过程，政府可以通过规划和政策进行适当引导，但不能越俎代庖，一定要尊重历史规律和经济规律，通过制度改革消除区域一体化的体制机制障碍，让人口和生产要素在不同区域之间自由流动，以形成合理的区域结构。

　　 　　京津冀协同发展生态环保规划发布  

　　据新华社12月30日电 国家发展改革委、环境保护部今日发布《京津冀协同发展生态环境保护规划》，明确了未来几年京津冀生态环境保护目标任务，提出到2017年区域生态环境质量恶化趋势得到遏制，到2020年主要污染物排放总量大幅削减，区域生态环境质量明显改善。

　　 　　增加环境保护刚性约束  

　　规划划定了京津冀地区生态保护红线、环境质量底线和资源消耗上限，将逐步增加生态空间和改善环境质量作为经济建设和社会发展的刚性约束条件。

　　空气质量底线。到2017年，京津冀地区PM2.5年均浓度应控制在73微克／立方米左右；到2020年，京津冀地区PM2.5年均浓度控制在64微克／立方米左右。

　　水环境质量底线。到2020年，京津冀地区地级及以上城市集中式饮用水水源水质全部达到或优于Ⅲ类，重要江河湖泊水功能区达标率达到73％。

　　资源消耗上限。2015年～2020年，京津冀地区能源消费总量增长速度显著低于全国平均增速，其中煤炭消费总量继续实现负增长。到2020年，京津冀地区用水总量控制在296亿立方米，地下水超采退减率达到75％以上。

　　 　　推进环境改善重点工程  

　　规划提出实施国土生态整治、清洁水、大气污染防治等一批重点工程，将治理需求切实转换为工程措施，在改善生态环境质量同时培育新的经济增长点。

　　污染源综合防治。2016年年底前，全部取缔不符合国家产业政策的小型造纸、制革、印染、染料、炼硫、炼砷、炼油、电镀、农药等严重污染水环境的生产项目。2016年年底前，工业集聚区应按规定建成污水集中处理设施。

　　加快发展清洁能源。2017年年底前，京津塘电网风电等可再生能源电力占电力消费总量比重提高到15％；北京市煤炭占能源消费比重下降到10％以下。

　　防治机动车污染。2015年年底前，京津冀全范围供应符合国家第五阶段标准的车用汽、柴油。到2017年，全部淘汰京津冀地区的黄标车。