郭晓鸣 高杰：增加农民财产性收入面临的主要制约与对策建议

增加农民财产性收入面临诸多制约随着城镇化推进和农村产权制度改革的深入，农村内部的土地利用结构、人口结构、社会结构等均发生重大改变，大量增加了农民财产增收的机会。但与此同时，由于体制和政策因素限制，增加农民财产性收入仍然存在诸多制约，主要包括如下五个方面：

一是农民财产权利确认面临较大阻碍

目前农村土地确权颁证的改革正在推进，这是增加农民财产性收入的基础性工作，但普遍面临确权成本高，推进难度大的矛盾。平均每亩承包地确权成本超过30元，平均每宗宅基地超过100元，一个县总成本高达数千万元甚至上亿元,如果确权成本完全或主要由地方政府承担，这对财政普遍困难的地方政府来说无疑是一笔巨额支出，更关键的是,在现行政策限制之下,土地产权的确认与实现仍是断裂的,地方在推动土地确权中不仅面临巨大财政压力,而且普遍因激励机制缺失而内在动力严重不足。

二是农民财产性收入缺乏持续增收机制

近年来，农民财产性收入总体呈增加态势，但财产性收入的增加缺乏持续性，主要表现在，农民的土地流转收益低位固化，土地等财产增值收益并未被农民分享。目前，农户与其他经营主体间的利益联结机制不健全，农民获得的土地流转收益普遍低位固化，无法分享产业发展带来的土地增值收益。大多数土地流转仍以出租形式进行。以出租形式流转土地，虽然保证了农民收益的安全性，但是也使农民失去分享土地财产增值收益的机会。

三是缺乏宅基地退出和流转机制

阻碍农民财产价值的实现目前农村地区大量存在长年举家外出务工的家庭，宅基地及房屋对其而言基本失去了居住价值，但在现行宅基地管理制度下，宅基地无法退出和流转，其对于农民的财产价值难以实现。己有调查证实，其中部分农民具有有偿退出宅基地和房屋意愿，而缺乏满足农户实际需求的退出机制，则是导致农村宅基地浪费、农民保持“两栖”状态的主要原因。

四是农业新型经营主体培育不足

使农民土地财产价值难以提升目前农业扶持政策体系存在较大偏差，在一定程度上抑制了新型经营主体的发展和转入土地的积极性。一方面，现行农业补贴政策造成“逆向激励”问题。许多补贴都是以农户为单位发放的，许多长期脱离农业生产的农户也可获得补贴，而转入、租入耕地的农业经营主体却无法获得补贴。为获得补贴，许多农户不愿放弃土地，补贴反而成为抑制土地流转和农业规模化发展的因素。另一方面，缺乏对专业大户、家庭农场等新型农业经营主体的激励和扶持。针对新型农业经营主体生产特征的补贴不足，生产性基础设施建设不能覆盖家庭农场和合作社，许多家庭农场适用的农机不在补贴范围内。

五是农村集体经济衰退矛盾十分突出

一方面，农村集体经济组织严重衰退。除少数农业较为发达地区外，大多数地区的集体经济组织极度衰退，集体没有任何集体资产，农民成员权意识模糊。另一方面，集体资产流失问题较为严重。集体资产主要经由两种途径流失：一是组织“代理者”侵吞或低价出售集体资产；二是集体资产长期闲置浪费，资产收益能力弱化。

增加农民财产性收入需要政策突破从总体上看，增加农民财产性收入的当务之急是必须进一步深化改革，有效释放改革红利。因此，下述六方面的政策创新和突破至关重要：

（一）全面完成农地确权颁证工作

一是整体推进农村土地确权。提高财政专项投入，保证地方能够获得充分的确权工作资金。改变部分地区的选择性确权方式，整体推进农村承包地、宅基地和农村集体建设用地的确权登记，避免风险叠加和累积，实现农村土地确权登记在区域和土地类型上的全覆盖。二是规范推进确权颁证工作。制定统一的农村确权工作法定程序，严格按照权属申请、地籍调查、权属审核、权属登记流程有序推进确权颁证工作。三是成立统一的农村确权工作领导机构。通过建立统一的领导机构，统筹安排相关部门资源，协同推进林地、承包地、宅基地和房屋等财产的确权颁证工作，避免条块分割、重复投入导致的资源浪费。

（二）进一步推进土地承包经营权流转制度改革

一是落实土地承包经营权的用益物权性质。明确土地承包关系长久不变的具体实现形式，推进承包经营权长久不变固化工作，推动土地承包由合同管理向物权化管理转变，进一步加强对农民土地承包经营权的保护，为土地流转提供制度保障。二是加强农田水利基础设施建设。通过土地综合治理，特别是农田水利、道路交通等基础设施的完善，提高土地质量和农业机械化条件，吸引各类经营主体进行土地流转，为更大规模的承包经营权流转创造条件。三是建立以价格机制为核心的土地经营权流转市场。建立土地承包经营权价格评估体系，对农村承包地地进行分等定级，并制定基准地价，作为承包经营权流转的政府指导价。减少对部分大企业进行土地流转的特殊优惠政策，防止出现部分企业因获得补贴而抬高流转价格的情况。建立承包地流转信息平台，公开发布待流转土地的相关信息及流转政策，降低流转主体的信息成本。四是建立土地经营权流转仲裁机制。推广土地经营权流转纠纷仲裁委员会模式，建立仲裁委员会和仲裁庭，化解各种土地流转纠纷。

（三）推进深化农村集体建设用地全流转的改革试点

一是对试点地区充分授权。进行集体建设用地全流转试点，对试点地区适度授权，允许试点地区在一定程度上突破现行对集体建设用地流转的限制，赋予其探索集体建设用地流转创新的自主权和试错权。二是在试点地区探索农村土地规划制度改革。允许试点地区在保护耕地、遵守土地利用规划前提下，建立土地利用总体规划每两年评估修改一次的滚动修编机制。放宽乡村土地规划对建设用地原址使用的限制，允许各乡村在保持耕地总量的前提下按照效率原则自主调整土地位置。三是逐步放宽对宅基地及和农村房屋流转的限制。在严格遵守“一户一宅”的前提下，允许农民以转让、入股、出租等形式处置其宅基地及闲置农村房屋。在各乡镇农村产权中心设立宅基地和房屋交易专项服务窗口，规范流转程序及合同形式，为流转双方提供法律咨询和纠纷调解服务。探索建立“地随房走”的流转机制，对具备《房屋所有权证》和《集体土地使用证》的农村房屋，在经集体组织同意后，受让人持变更的房产证可以办理土地变更登记。加快探索并出台统一的农村宅基地、房屋交易税费标准。四是鼓励探索集体建设用地开发利用的多元模式。在符合土地利用规划以及在做好集体资产清产核资、股权量化的基础上，支持集体组织将宅基地、闲置的公益性、经营性集体建设用地等进行集中整理和开发，以土地入股的形式进行二、三产业开发。五是建立集体建设用地流转收益分配机制和风险防范机制。遵循“谁流转、谁收益”原则在集体组织与成员间、集体成员间进行流转收益的初次分配，政府以土地流转税费方式参与流转收益的再次分配。强化基层监管，充实乡村土地监察、执法队伍，加强外部监管。增强农民内部监管的意识和能力，建立土地流转责任追究终身制。

（四）探索农村宅基地和房屋的有偿退出和跨区流动机制

一是提供充分、多元的宅基地退出补偿。在补偿内容上，提供货币、房屋、社保、经营性资产等多种形式，允许农民在各种补偿方式中自由选择。在补偿方式上，提供一次性补偿、分期补偿、土地和房产入股分红补偿等多种形式，允许农民根据自身需求自主选择。二是防范宅基地退出过程中的潜在风险。设立退出宅基地的基本条件，并与退出者签订规范的宅基地退出合同。公示宅基地退出流程和补偿标准。强化乡村法治建设，做好乡村弱势群体的保护工作，防止弱势农户宅基地、房屋等财产被侵占。三是分离居住权与集体经济组织成员权。将农民居住权与集体经济组织成员权分开，在集体经济组织成员身份认定过程中，保留退出宅基地农民的集体成员资格，使其能够继续享有承包经营权、集体资产收益权等权利。四是探索宅基地跨区置换模式。允许有需求和条件的农村居民跨村置换宅基地，将转移农民的原址宅基地复垦后进行流转和规模经营，同时在城镇附近以市场化方式取得新的建房宅基地。通过“农转农”的宅基地跨区优化配置，在实现宅基地节约使用基础上大幅度提高农民房屋等财产的现实价值，同时取得有利于农村就地城镇化和农业规模化发展的双向积极成效。

（五）建立农村产业发展与农民财产性收入增加的良性互动机制

一是发展新型农业经营主体。在引入外来主体的同时，更应重视扶持专业大户、家庭农场、合作社等本土性新型农业经营主体快速发展，根据不同经营主体的特征和现实需求制定实施针对性的扶持政策。二是发展农村社会化服务体系。大力发展满足农业规模经营和新型农业主体需求的社会化服务体系。整合政府、社会相关资源，鼓励建立农业劳务服务公司、农资服务公司、农机租赁公司等专业化服务机构，完善产业发展相应的配套服务。三是合理引导工商资本下乡。探索规范化的社会资本进入农业农村的操作办法，为社会资本与农村资源的对接提供顺畅的渠道。建立对涉农工商资本的监督体系，防止其进入农村“圈地”及生产经营的“离农化”。四是深化农村产权抵押融资改革。扩大农村产权抵押融资范围，推进土地经营权抵押贷款，探索承包地上的农业设施、花木确权登记和抵押制度，为农村产业发展提供金融支持。支持农业龙头企业、农业行业协会、农民专业合作社等组建农业担保公司或设立农业担保基金，开展第三方反担保中介服务。加快探索合理的土地抵押物处置方法。

（六）推进农村集体资产产权制度和财政支农资金“资产化”改革

一是出台农村集体经济组织成员身份认定条例。目前，各地对集体经济组织成员资格的认定标准、程序、效力等缺乏统一标准和法律、政策支撑，使集体资产产权改革在推进过程中遇到较多问题，因此，建议出台农村集体经济组织成员身份认定条例，为各地集体经济组织成员资格认定提供指导和支撑。二是加强“三资”管理的制度化和规范化。增强清产核资过程各个环节的透明性，建立村民监督小组对进行工作督查。要逐步完善村组“三资”平台建设，使集体资产相关信息随时接受村民和全社会的监督。三是创新集体资产经营方式。在做好风险控制的基础上，创新集体资产经营方式。鼓励以入股、联营、外包等形式经营集体资产，提高资产的使用效率和盈利能力。四是探索财政支农资金“资产化”路径。转变财政支农资金投入思路，探索由补贴向农民资产的转化路径。将财政性资金按受益人口和流转土地面积两大要素量化到农民，农民可以持量化资金入股合作社、企业等，既能够增加个体农民在组织中的股权份额，又能够最大限度地盘活财政资金，提高支农资金的使用效率。

文章来源：新华网四川频道 2015-3-27