借他山之石 攻己身之玉 —— 调研组赴外省调研学习规范性文件监管工作
为进一步提高我省市州级规范性文件监督管理工作水平，11月6日至13日，省政府法制办组成由李学军副主任带队六州政府法制机构负责人参加的调研组，赴贵州省、海南省进行学习调研，学习借鉴外省法制机构规范性文件监督管理方面的先进经验和做法。
规范性文件具有层次多、范围广、影响大的特质，几乎所有的行政机关都有权发布具有普遍约束力的行政规范性文件，因此规范性文件的良性运行事关依法行政的大局，对于规范政府和部门的行政执法行为，提高依法行政，树立政府的良好形象，具有十分重要的意义。贵州省、海南省在加强规范性文件监督管理、提升法制机构工作能力等方面进行了不懈的探索和实践，采取了一系列行之有效的措施，取得了显著成效。
贵州省的主要做法是：一是重视制度建设。2003年，省政府发布《贵州省行政规性文件备案审查规定》并在2013年及时进行修订完善，省政府陆续颁布实施了《贵州省人民政府及其工作部门行政规范性文件制定程序规定》《贵州省公民法人或者其他组织提出规范性文件审查工作规定》，省法制办制定了《关于规范性文件登记编号格式的通知》《贵州省公民法人或者其他组织提出规范性文件审查工作规定》《关于规范性文件认定的指导意见》《贵州省规章和规范性文件清理工作规则》等，配套制度及时跟进，对规范性文件监督管理的各个环节提出具体要求，增强了规范性文件监管的针对性和可操作性。二是严格落实各项制度。规定未经合法性审查的规范性文件不得发布，经合法性审查，凡与法律、法规、规章相抵触的，不予发布。自2014年以来，省政府法制办对261件以省政府以及省政府办公厅名义印发的规范性文件进行合法性审查，共提出409条审查修改意见；对市州政府及省直各部门报备的896件进行备案审查，共提出145条审查意见；办理公民、法人和其他组织提出异议审查的规范性文件21件，纠错10件，转交或协调处理11件。海口市政府法制局对200余件规范性文件进行备案审查，共审查行政合同200余件。三是开展多次层的清理工作。结合政府职能转变，服务经济社会持续健康发展，2014年组织全省各级政府及其政府部门共对6455件规范性文件进行全面清理，清除违法设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项；组织清理违法提高市场准入门槛、抑制公平竞争等规定的规范性文件；组织清理违法设定许可、审批、收费等规定的规范性文件，通过多次清理，保证了政令畅通。四是创新工作方式。一是实行电子报备，研究开发规范性文件备案系统，提高工作效率。二是采取集中审查，邀请专家、律师和法制机构业务骨干，对备案审查的规范性文件每月进行一次集中审查，提高审查效率，避免因不适当规定引发的不良影响。三是建立通报机制，对各地各部门报备和登记规范性文件的情况按季进行通报；对省政府各部门上报的规范性文件草案的错情进行点评和通报。四是开展随机抽查。省政府法制办和省政府督查室联合组成抽查组，在全省范围内对规范性文件监督管理工作进行抽查。五是加大培训力度。培训工作基本实现全覆盖，还采取跟班信息的方式，法制机构之间通过传、帮、带，提高业务水平。六是强化考核督促。
海南省的主要做法：一是完善制度措施。2005年海南省政府颁布实施《海南省规范性文件制度与备案登记规定》，明确界定规范性文件的定义，规定了规范性文件制定程序和备案登记程序，对规范性文件的公布和查阅提出明确要求，随后完善配套制度，海口市法制局先后制定《海口市法制局市政府规范性文件法律审核确认工作程序》《海口市法制局规范性文件报备监督检查程序》《海口市法制局规范性文件报备工作程序》《海口市法制局市政府规章、规范性文件清理工作程序》等。二是报备工作取得成效。规范性文件报备数逐年增长，省政府法制办2015年收到报备的规范性文件674件；2016年，截止10月底，报备的规范性文件已达670余件，远多于2015年的报备数，其中对20余件作了不予备案的处理。从2006年到目前，海口市政府法制局共对2509件规范性文件进行备案审查；对200余件规范性文件进行了法律审核。三是强化监督管理。为督促规范性文件报备制度落到实处，一是严格实行通报制度。二是加强依法行政考核，通过听取汇报，查看案卷，民意测评等方式，进行全面评价，并提出整改意见，以考核促规范性文件相关制度的落实。三是以典型案例提升备案意识。四是实行规范性文件有效期预警制度。海口市印发《海口市推进依法行政领导小组办公室关于规范性文件有效期预警的通知》，在规范性文件有效期期满6个月前，提出书面预警，要求相关起草或者实施单位对规范性文件进行评估，作出继续执行或者修改的决定，并规定如果未按规定办理延期手续，文件有效期满后自行失效。
随着依法行政的不断推进，规范性文件的监督管理工作大幅提升。由于受多种因素制约，在实际工作中仍然面临一些薄弱环节。一是对规范性文件认定不准，导致部分规范性文件未按要求报备，存在漏报迟报现象。二是相关制度还未落实到位，存在合法性审查走程序，未按制度要求认真审查，事后再补的现象。三是缺乏有效的监督管理方式。通报、考核的监管方式不能满足监管的要求，监管的广度、深度和力度还需要延伸拓展。四是深化改革和依法行政之间的矛盾比较突出。五是基层力量还比较薄弱，市、县法制力量还需要加强，工作水平和能力还需进一步提升。
在座谈交流中，与会人员畅所欲言，气氛热烈，就一些难点、焦点问题进行了深入交流探讨。海北州法制办主任吴春雷认为，深化改革和依法行政之间的矛盾比较突出，进行合法性审查，要兼顾改革创新和法制统一，守住公民、法人和其他组织合法权益不减损的底线。果洛州法制办副主任马向明、海南州法制办副主任赵正花认为，规范性文件有效期预警制度，在实际工作中执行不是很好，相关制度的延续性受到影响。黄南州政府法制办主任张成提出，加大依法行政考核力度，以考核促规范性文件监督管理，不断探索监督管理有效方式。大家普遍认为在规范性文件监督管理工作中急需解决的问题，一是合法性审查期限有明确规定，但在实际工作中，一天或者半天时间内要求急需提出合法性审查意见，容易出现合法性审查走程序现象，无法保证审查质量。二是法制机构基层力量薄弱，尤其是县级法制机构工作人员多数兼职，疲于应付，工作质量不高。
六州政府法制机构负责人认为此次调研收获很大，贵州省、海南省规范性文件管理制度健全、工作细致、方法得当、效果明显，深受启发，为今后推进依法行政加快法治政府建设拓宽了思路。
（备案审查处供稿）
