西宁市房屋权属登记遗留问题 成因及解决对策

西宁市住房保障和房产管理局 产权产籍处

近年来，由于各种原因，部分房地产开发项目因缺少土地使用权证、建设工程规划许可证、房屋竣工验收备案表等手续或手续不全，导致购房人入住多年而无法办理房屋房产证（房屋权属登记），严重损害了购房人的合法权益，同时也为购房人子女入学、落户、房产交易等带来了诸多不便，群众反映强烈。

一、存在的问题及原因分析

经调查，2005年至2010年西宁市批准预售的商品房项目有471个，面积约为1560万㎡。截止到2014年6月底未办理房产证的项目面积约为770万㎡，占总面积的50%，涉及住户5.67万户。其中房屋入住3年以未办理房产证的项目面积约为330万㎡，涉及住户2.34万户。5年以上未办理房产证的项目面积约为440万㎡，涉及住户3.33万户。

根据《房屋登记办法》的规定，房屋建成竣工后，房地产开发企业首先要向房屋登记部门申请房屋所有权初始登记（俗称办大证），并提交：土地使用权证、建设工程规划许可证正本、房屋竣工验收备案表、房屋测绘成果等资料，只有初始登记完成后，购房人才可凭购房合同、发票等申请房屋所有权转移登记，办理个人的房产证。个人房产证迟迟未办理的原因是，开发企业未向房屋登记部门申请初始登记。开发企业不申请初始登记的原因是缺少办理房产登记的法定要件，即：土地使用证、建筑规划许可证（正本）、房屋竣工验收备案表。根据我们的调查，主要原因有以下几类：

（1）开发企业不能提供建筑工程规划许可证正本。按现行的法律法规，房地产开发项目在施工前，应首先到规划部门办理规划许可，领取建设工程规划许可证副本，该副本上明确注明了“不作为权属登记的依据”，待房屋竣工后，由规划部门验收认定，换发正本。在实际工作中有一些项目未按照规划许可的内容建造房屋：如超规划面积、超高度建设、按城市规划要求应拆除的旧房屋未拆除等，导致建筑规划许可证副本换正本时间较长或无法更换。

（2）开发企业不能提供房屋竣工验收备案表。根据《建设工程质量管理条例》的规定，房屋竣工验收实行“备案制度”，房屋竣工后由建设单位首先组织设计、施工、监理等单位进行竣工验收之后，再分别进行消防、规划、人防、环评等多项验收。所有验收通过，资料齐全后，到建设行政主管部门办理房屋竣工验收备案，取得《房屋竣工验收备案表》。经我局向开发企业调查，此过程如顺利一般需半年之久，有一些验收往往会整改多次，时间就会更长。更有甚者，在无法通过验收时，开发企业就不再申请验收备案。

开发企业与施工方有债务纠纷、拒不提供施工资料，使开发企业无法及时办理房屋竣工验收备案，也是较为突出的问题。

（3）开发企业欠税，不能及时为购房人出具不动产销售发票，也不能办理房产证。

西宁市目前实行“房产税收一体化”，购房人办理个人房产证不仅需要购房合同、而且还需要不动产销售发票。开发企业要取得不动产发票，不仅自己要预缴销售不动产税，而且施工企业也要缴完建安税金之后才能取得，否则开发企业无法从地税部门领取不动产销售发票，购房人也无法取得发票，只有收据。换言之，即便购房人全额付清了房款，没有购房发票也是不能办理房产证的。

二、工作建议

房屋权属登记的遗留问题一直是困扰房管部门的一大难题，一方面是合法购房老百姓日益强烈的办证合理需求，另一方面是根源于开发建设各环节的不规范带来的无法办证情况。究其原因，既有开发主体行为的不规范，又有行政监管不到位和管理制度设计缺陷，也有部分购房群众维权意识不足的问题。为顺应群众呼声，维护购房群众合法利益，维护社会稳定，破解登记难题，建议：

（一） 针对已产生的遗留问题，建立解决遗留问题的机制

1 、科学合理的界定遗留问题范围

要根据房地产业的发展时期，结合不同时期的政策法规，在尊重历史、尊重事实的基础上、科学合理的界定房屋登记遗留问题的范围，防止盲目扩大范围。

2 、处理原则

已出售但存在产权遗留问题的房屋，其客体违法性是肯定的。但其作为客观存在的事物，应在建筑合法、结构安全的前提下，采取补救措施，尽量使其合法化。在解决房地产遗留问题时，国土、房管、建设、规划、消防等部门坚持以下原则；

①坚持尊重事实，明确是非，将开发企业的违法、违规责任与购房人合法取得房产权利分开处理，优先保护购房人合法利益的原则。正确合理区分法规不健全与开发企业主观故意违法造成手续不全的情况，公正客观地进行分析研究，妥善处理；

②坚持依法办事的原则。既要尊重客观现实，也要维护国家法律、法规的严肃性。按照“谁主管、谁负责”的原则，由各职能部门根据各自职责，对开发企业的违法建设行为，依法严肃处理，“边办证、边追责”，“先办证，后追责”；

③坚持分类处理、一事一议的原则。商品房不能办理产权登记的原因复杂，且形式多样，要本着“群众利益无小事”的原则，灵活掌握政策，一事一议，特事特办，具体项目具体研究具体解决；

④坚持“为民办事”与“惩治违法”相结合的原则。各部门在解决处理问题时，既要实事求是，也要避免和防止开发建设单位通过解决房屋权属遗留问题，逃避责任；既要解决问题，也要按照“谁主管，谁负责”的原则，对开发企业的违规行为依法进行处罚。

3 、建立解决问题的机制

房地产开发项目程序复杂、环节多、房屋权属登记历史遗留问题，表象是长期不能办理房产证，实质为建设手续不全，涉及土地、建设、规划、工程质量、房产、地税等多个部门。要解决房屋登记遗留问题，各职能部门既要各司其职的，同时又要加强协调和配合要建立协商会审机制。

在具体工作程序上，建议由房产部门对问题项目的基本情况，面积、户数、销售情况、手续办理情况、房产证不能办理的原因等进行调查，并提初步审查意见：

①对属于申办范围内规划手续不齐备的房屋，由规划部门负责，就是否严重影响城市规划等情况提出审查意见；对属于申办范围内建设手续不齐备的房屋，由建设部门组织质量检验，对不影响住用安全的房屋及时补办质检验证和备案手续。

②对房屋已交付购房人已入住但未通过规划、建设、消防等部门综合验收致使房屋不能办理初始登记的，可采取规划、建设、消防、房管部门联合会审。

③对开发建设单位与施工单位或联建单位存在纠纷，纠纷一方不提供相关资料影响验收及办理房产证的，由建设部门直接组织相关部门进行质检会审，对未售部分由房管部门暂停其销售、抵押登记，待纠纷双方达成一致协议后，予以恢复办理相关手续。

④对拖欠各种规费的开发建设单位，由各部门督促其限期缴清，逾期不缴的，按照规定处理。同时，实行规费征缴与办证分离的原则，对目前确无能力一次缴清的，可以允许开发建设单位向征收部门申请制定缴款计划，经审批同意后，可采取挂账方式，保留追缴权。

（二） 加强监管，减少、避免新的历史遗留问题的产生

1 、加强部门配合，形成联动机制

房地产开发涉及土地、规划、建设、房产、税务等多个部门；涉及项目报批、施工、销售、竣工验收、开发企业完税、交付使用、办理房产登记等多个环节。而房产登记，是整个房地产开发的最后环节，无论那个环节出了问题，都有可能导致办理房产登记的法定要件缺失，购房人无法在合同约定期限取得房产证。政府相关职能部门应各司其职，要从土地、规划审批、建设过程、销售、竣工交付等环节加强管理，实行信息共享，形成联动合作机制。

2 、房管部门要严格落实 《青海省房地产开发经营管理办法》（青海省住房和城乡建设厅2014年6月）规定的各项制度。 一是严格执行房地产开发项目资本金制度，未按规定交存或足额交存项目资本金的房地产开发项目不得开工；二是严格执行商品房预售资金监管，商品房销售资金监管要从开发企业预售商品房开始至商品房初始登记为止，实行商品房预售资金的全额全程监管，确保商品房预售资金用于开发项目，防范开发企业抽逃或挪用售房款，防止工程“烂尾”，促使开发企业尽快办理房产登记；三是积极探索项目资本金制度与商品房预售资金监管制度的有机衔接，实现房地产开发项目从开工建设到竣工验收、房产登记的全程监管。四是要通过房地产专项检查、日常巡查、年检考核等，加大对房地产市场违法违规行为的查处力度，进一步规范房地产市场行为。对违反相关规定、不履行合同约定或承诺的开发企业列入“黑名单”，并在主流媒体上公开曝光。同时，各部门按各自职责禁止其再进入房地产开发领域。五是进一步加强开发企业的管理，建立健全房地产开发企业信用档案，制定开发企业等级评定标准，逐步建立信用评级制度，对信用等级差的开发企业及时联合相关职能部门采取处罚措施（如：停办规划报建、停止预售许可、进行税务核查等），通过房地产开发全过程、全方位的监管，确保开发项目按期竣工，房产证按约定的期限办理，力争不再产生新的房产证办理过程中的“历史遗留问题”。

3 、 加强建筑市场管理，规范房屋交付

目前西宁市的房地产开发项目大多主体验收后，就交付使用，但规划、消防等其他验收却迟迟不能完成。影响了购房人办理房产证。

《中华人民共和国城市房地产管理法》第27条规定：房地产开发项目的设计、施工，必须符合国家的有关标准和规范。房地产开发项目竣工，经验收合格后，方可交付使用。《商品房销售管理办法》第30条规定：房地产开发企业应当按照合同约定，将符合交付使用条件的商品房按期交付给买受人。未能按期交付的，房地产开发企业应当承担违约责任。第40条规定：房地产开发企业将未组织竣工验收、验收不合格或者对不合格按合格验收的商品房擅自交付使用的，按照《建设工程质量管理条例》的规定处罚。

根据上述法律法规规定，商品房必须竣工验收合格后，才能交付使用，验收合格应当包括消防验收、规划验收等所有的验收并备案，即：开发建设单位取得《房屋竣工验收备案表》后才能将房屋交付给购房人使用，也只有这样，才能保证在商品房交付使用后90日内购房人取得房产证。建议相关部门制定商品房交付管理办法、或实行交付备案制度等。

4 、 畅通群众利益诉求表达渠道。

把群众利益诉求表达纳入制度化、法制化、规范化的轨道，加强矛盾纠纷排查化解工作。加强宣传，提高购房人法律意识，对于购买商品房后，开发企业不按合同约定限期交房、不按合同约定为购房人办理房产证（不提供相关资料）的，要引导购房人依据《合同法》的规定，通过诉讼维护自己的合法权益，追究开发企业延期交房、延期办理房产证的违约责任。司法机关、法院、仲裁等要给予必要的法律帮助，对诉讼困难的购房人要提供必要的司法援助。

5 、加强问责

各部门要各负其责，认真履行职责，加强监督管理。对出现重大违规建设行为，或因职能部门督促不力导致的建设项目延期交工、不按规定申请验收备案、造成社会不稳定因素等重大后果的，政府相关部门应加强问责，督促监管部门及时履行监管职责，防止行政不作为慢作为，及时纠正开发企业在项目建设过程中的违法违规行为，避免和减少不良后果。

2014年12月19日