青海省人民政府办公厅 转发省政府法制办关于认定行政规范性文件指导意见的通知
青政办〔2018〕2号
各市、自治州人民政府，省政府各委、办、厅、局：
省政府法制办《关于认定行政规范性文件的指导意见》已经省人民政府同意，现转发给你们，请抓好贯彻落实。
2018年1月9日
（发至县人民政府）
关于认定行政规范性文件的指导意见
省政府法制办
为进一步贯彻落实《青海省行政规范性文件制定和备案办法》（省政府令第99号，以下简称《办法》），准确界定行政规范性文件，现结合工作实际，就行政规范性文件认定提出如下指导意见：
一、行政规范性文件的定义
根据《办法》第二条规定，行政规范性文件是指除政府规章以外，行政机关和法律、法规、规章授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。
二、行政规范性文件的特征
认定行政规范性文件主要根据文件的内容是否同时具备行政性、外部性、规范性三个特征来判断：
（一）行政性。行政规范性文件的行政性主要是指文件的制定主体和内容的行政性。文件的制定主体应当是行政机关和法律、法规、规章授权的组织；文件的内容应当属于行政管理的范畴，并能够作为行政管理的依据。
（二）外部性。行政规范性文件的外部性主要是指文件的调整对象属于文件制定主体或者实施主体以外的公民、法人或者其他组织，调整范围是社会公共管理事务而非行政机关内部管理事务。
（三）规范性。行政规范性文件的规范性主要从“一定时期内反复适用”“普遍约束力”“涉及权利义务”三个方面来把握。“一定时期内反复适用”是指文件在自实施之日起的整个有效期内，对同类事项可多次适用；“普遍约束力”是指文件的内容适用于不特定的公民、法人或者其他组织；“涉及权利义务”主要是指依法直接对公民、法人或者其他组织作出禁止性、允许性、强制性等事项，以及明确相应的权利义务。
三、几种特殊文件的认定
（一）上级机关转发下级机关的行政规范性文件，表示同意行政规范性文件的内容，属于上级机关的行政规范性文件；政府所属部门经本级政府同意后制定发布的行政规范性文件，纳入部门行政规范性文件管理范畴。
（二）行政机关原文转发上级机关行政规范性文件，不属于本机关的行政规范性文件；但转发上级机关行政规范性文件同时提出具体实施措施或者补充意见，并直接涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利、义务的，属于本机关的行政规范性文件。
（三）行政机关为实施专项行动、部署专项工作制定的工作方案，原则上不属于行政规范性文件；但如果此类工作方案的内容直接涉及不特定的公民、法人和其他组织权利、义务的，纳入行政规范性文件管理范畴。
（四）行政机关的指导意见原则上不属于行政规范性文件，但文件内容对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务具有直接影响的，纳入行政规范性文件管理范畴。
（五）行政规范性文件清理后，形成的关于继续有效、废止或者失效文件的决定属于行政规范性文件，但不适用规范性文件有效期的规定。
（六）行政机关对本机关行政处罚、行政许可等进行裁量权细化量化的制度规范，只供行政机关工作人员进行行政裁量时参考使用，不纳入行政规范性文件管理范畴。
（七）纪要、批复、函的有关内容如涉及公民、法人或者其他组织的权利义务，需要作为行政管理依据的，应当制定行政规范性文件对外发布，不得以纪要、批复、函作为实施行政管理的依据。
四、不属于行政规范性文件的文件类型
（一）报告、请示、议案和通报；
（二）会议文件：包括会议通知、会议纪要及会议讲话材料等；
（三）工作往来函：包括行政机关之间商洽工作、询问和答复问题，向有关主管部门请求批准等；
（四）行政机关的内部工作制度：包括工作规划、计划、要点、考核、监督检查、行政责任追究等文件。
（五）人事任免及表彰奖惩的命令、决定、通报等；
（六）公示办事时间、办事地点等事项的公告或者通知；
（七）成立工作领导小组、协调机构的通知；
（八）行政、事业单位内设机构、职能和编制的“三定”规定；
（九）行业技术标准、技术操作规程；
（十）征地补偿、安置方案；
（十一）各类应急预案；
（十二）各类涉密文件；
（十三）就特定人和特定事项发布的通报、通知、批复、公告，或者作出的行政许可、行政处罚、行政确认和其他具体行政执法决定及行政复议决定等；
（十四）仅对行政事业单位、行政事业编制人员和其他财政供养人员权利义务作出管理规定的文件；
（十五）不符合《办法》第二条规定的其他文件。
五、其他事项
（一）党委和政府联合制定的规范性文件，党的纪律检查委员会、党委部门与政府部门联合制定的规范性文件，不纳入行政规范性文件管理范畴。
（二）行政规范性文件未经公布的，不得作为行政管理的依据。
