让权力在法治的框架内运行——“法治政府”建设在青海的实践

　　纵深关注:修改工作规则、议事规定、决策制度、听证制度、行政问责等。许可事项清理，取消和调整行政审批项目，简政放权，优化许可流程，压缩许可时限，履行行政复议职责、行政服务和公共资源交易中心挂牌……

　　各级行政机关推进权力阳光下运行。通过“清权明确用权边界、晒权广泛接受监督”，推行“权力清单”制度，让权力在法治的框架内运行。审视以往工作中的探索实践，我省法治政府建设稳歩前行。

　　 推进职能转变依法履行职能

　　近年来，各地、各相关部门认真改进政府管理和服务方式，通过清理行政审批项目、完善制度设计、严格考核责任等方式，积极促进政府职能转变和管理创新。历经8次许可事项清理，共取消和调整了1469项行政审批项目，其中取消862项，调整和下放607项，并通过精简、下放、划转和改变管理方式，对全省有关行政主管部门的职能作出了相应调整。截至目前，全省保留的行政许可事项涉及45个部门共464项。通过简政放权，优化许可流程，压缩许可时限，促进了行政效能，激发了市场活力。

　　分4次清理废止了已被有关法律、法规代替或者已不执行的10件地方性法规、27件省政府规章，修改了与上位法或者行政管理工作实际明显不适应、不一致、不协调的11件地方性法规、25件省政府规章。2013年，制定出台了《青海省行政规范性文件制定和备案办法》，对规范性文件适用范围、制定主体、程序内容、禁止事项、有效期限和“三统一”及备案审查作出了明确规定。全省各级行政机关按照“谁制定、谁清理、谁汇总、谁公布”的原则，共清理规范性文件共计3918件，确认继续有效3334件，废止439件，宣布失效145件，并将继续有效、废止和宣布失效的规范性文件目录在政府(部门)门户网站、公报或者当地主要媒体向社会公布。

　　随着2014年《青海省依法行政考核办法(试行)》的出台，明确了我省依法行政考核对象和内容，建立了考核制度，健全了考核方式和程序，我省法治政府建设考核工作走在全国前列。

　　 健全决策制度增强政府公信力

　　近年来，省政府率先从完善决策程序、健全内部决策制度入手，制定了《青海省人民政府工作规则》，建立健全重大决策专家咨询制度、公开征求意见制度、公示制度、合法性审查和责任追究制度，把行政决策纳入了制度化、规范化轨道。2009年，《青海省人民政府重大行政决策程序规定》从八个方面对重大行政决策行为作了规定，形成了科学民主决策的工作机制。各市州、县政府和部门，先后制定、修改了各自的工作规则、议事规定、决策制度、听证制度、行政问责等制度，使全省各级行政机关工作和行政决策有了更加规范的制度保障。

　　以专业的法律智库为法治政府建设保驾护航。2013年，省政府调整充实了省政府法律顾问委员会，提高了领导层级，聘请30名国内著名专家、律师，省内知名学者、法律工作者作为政府法律顾问委员会成员；13名法律工作者与7个省直部门建立了聘任关系，占省直部门总数的14%。71名省内外专家、学者和法律工作者与2市6州政府建立了聘任关系，占市州政府总数的75%；122名省内外专家、学者和法律工作者与46个县(区、市、行委)政府建立了聘任关系，占县级政府总数的69%。另外，18家省属国有企业已全部建立了法律顾问制度，组建率达到100%。

　 　改革体制提高能力

　　为严格规范政府部门公正文明执法，积极改革创新行政执法体制机制，进一步提高执法的能力和水平，省政府专门制定了《关于严格规范行政执法促进公正文明执法的意见》，从规范行政执法主体和权限、严格规范行政执法程序、加强行政执法监督等4个方面，对规范执法流程、完善执法告知、规范调查取证行为、健全执法听证、加强层级监督，以及合法、正当运用执法手段的18项具体工作进行了规范。为推进具体工作的落实，2012年省政府制定出台《青海省规范行政处罚裁量权办法》，对公正公开行使行政处罚裁量权进行了明确规定，并指导35个省级行政执法机关建立、公示了行政处罚裁量基准。今年，又先后制定印发《青海省行政执法案卷立卷规则(试行)》和《青海省行政执法案卷评查工作规范(试行)》，通过规范行政执法案卷和开展案卷评查，督促各级行政执法机关严格遵行执法程序、规范行使执法权力。

　　近年来，为明确执法主体，先后梳理法律、法规、规章1787部，行政执法职权6053项，确定省级法定行政执法机关45个、法律法规授权组织31个、依法受委托组织6个，并进行了确认公告。通过开展行政强制专项清理，对39个行政机关执行的地方性法规、政府规章和规范性文件所涉及的行政强制种类进行了彻底清理。坚持按照“先培训、后上岗”的模式，把加强执法人员资格管理和抓好执法队伍培训结合起来，每年组织10余期省、市州行政执法骨干岗位轮训。

　　 强化权力制约完善监督和检查

　　近几年来，为切实纠正群众反映强烈的执法不公、简单粗暴执法等问题，着重对各级执法机关规范行政执法程序、推行公开承诺制、实施亲切服务等情况开展监督检查。今年上半年，针对执法问题多发的房屋权属登记和土地征收、国有土地上房屋征收、行政强制、工伤认定、交警执法等领域，对执法机关实施行政处罚、行政强制、行政征收、行政确认情况进行了监督检查，共发现遵行执法程序、依法调查取证和认定事实、实施执法决定中依法履职、适用法律依据以及行政执法文书管理等方面的执法瑕疵和问题12个，并提出了行政执法监督检查建议。

　　2012年，44个省级部门和8个市州政府建立健全了行政执法服务承诺、首问责任、一次性告知、限时办结、执法公示和执法评议考核、执法过错责任追究、执法人员行为规范等制度，制定完善了8类行政执法行为共800余件具体执法项目的行政执法流程图，并向社会公示接受监督。今年，省政府已在各级政府和行政机关全面推行“权力清单”制度，通过“清权明确用权边界、晒权广泛接受监督”，进一步规范行政执法权力运行。同时，各级行政主管部门和行政执法机关通过设立和公布监督投诉电话、开通邮箱、聘请社会监督员、定期召开座谈会等方法，听取公众批评和建议，不断改进行政管理工作。

　　2009—2013年底，全省各级行政复议机关收案1124件，其中案前调处109件，维持690件，撤销157件，调解28件，终止78件，作其他处理62件。此外，各级政府行政复议机构在依法审理、保证办案质量的前提下，综合运用和解、调解等手段，在行政复议阶段高效、快捷地化解了行政争议，从而达到了“化解矛盾、定纷止争、案结事了”的目的。为进一步增强行政机关负责人依法履职的意识和能力，自觉接受人民法院依照行政诉讼法规定所实施的监督，规范行政诉讼出庭应诉行为，2012年，省政府印发了《青海省行政机关负责人出庭应诉工作暂行规定》，要求各级行政机关法定代表人或主持工作的负责人应当出庭应诉本机关本年度发生的第一起案件，以及社会影响重大、案情复杂，或者上级行政机关要求出庭应诉的案件和人民法院建议出庭应诉的案件。据统计，2014年上半年，全省人民法院一审开庭审理的89件行政诉讼案件中，被诉行政机关负责人按照有关规定要求参加出庭应诉的共有34件，占到行政诉讼案件总数的38.2%。

　　 加大公开力度强化体系建设

　　为认真贯彻国务院《政府信息公开条例》，及时制定了《青海省依申请公开政府信息办法》和《青海省实施<中华人民共和国政府信息公开条例>办法》，不断加大政府信息主动公开力度，确保财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的信息依法制作和及时公布。同时，为积极推进权力在阳光下运行，各级行政机关认真编制职权目录，绘制行政权力运行流程图，及时充实和完善信息公开指南和目录，健全政府信息网站信息发布制度，增加设置了政府信息公共查阅检索点，优化公开载体，推进政府信息公开规范运行。截至2013年底，全省各级行政机关累计主动公开信息157.3万条，依申请公开信息3.46万条，公开电子化信息率达到99.3%。

　　省政府行政服务和公共资源交易中心挂牌成立以来，全力推进政务服务行为流程规范化、公共资源交易阳光透明化建设。目前34家具有行政审批职能的单位全部进驻行政服务大厅，进驻审批事项390项，进驻大厅工作人员108名，设立了46个办事窗口。截至2014年6月底，共受理行政管理事项、咨询解答、法律援助等事项累计达1.41万余件。其中，受理行政许可事项7517件，已办结6809件，办结率达90.6%；受理咨询解答6637起7432人次，现场解答5563起5705人次；特别是在解决基层群众讨薪难问题上，积极协调相关入驻部门给予法律援助和政策支持，为农民工追讨发放欠薪52万余元。行政服务大厅的高效运作受到了社会各界的广泛认可和赞同，也为各级基层政府行政服务中心建设起到了示范带头作用。西宁市城东区、格尔木市政府还积极依托电子政务平台，推动县级政府政务公开和政务服务国家级试点工作，并和省、市州政务服务大厅实行三级联动，政务服务工作取得了明显实效。（沈振法）

　 　评论：夯实建设法治政府的基础

　　政府讲法治，百姓得福祉。

　　党的十八届四中全会对深入推进依法行政、加快建设法治政府做出了总体部署，强调法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。《中共青海省委关于贯彻党的十八届四中全会决定全面推进依法治省的实施意见》中也明确提出，政府职能全面履行，科学民主依法决策机制和程序进一步健全，执法体制改革深入推进，行政执法严格规范文明，建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

　　推进依法行政、建设法治政府，是建设法治青海的应有之义，建立法治政府的核心，在于严格依法行政，让政府的各项权力都在法治轨道上运行。我们都知道，政府是实施法律的主体，现实中，有80%以上的法律法规也都是由政府来实施的，政府作为国家权力机关的执行机关，更应带头维护法律的尊严，将依法行政贯穿政府工作的全过程，切实履行为人民服务的宗旨。

　　一项项举措出，一个个问题解，一步步成效显，一直以来，我省在法治政府的建设上下功夫、做文章，让政府部门深感肩负着一份沉甸甸的责任。近年来，随着《青海省行政规范性文件制定和备案办法》、《青海省依法行政考核办法(试行)》、《青海省人民政府重大行政决策程序规定》、《关于严格规范行政执法促进公正文明执法的意见》、《青海省规范行政处罚裁量权办法》、《青海省依申请公开政府信息办法》和《青海省实施<中华人民共和国政府信息公开条例>办法》等的制定出台，为我省建设法治政府夯实了基础。

　　夯实建设法治政府的基础，离不开制度的约束。依法决策是建设法治政府的首要环节，所以，把政府的权力置于宪法和法律的笼子里，把行政决策纳入规范化、制度化的轨道，确保行政决策科学、民主、合法，做到法定职责必须为、法无授权不可为是关键。

　　夯实建设法治政府的基础，离不开权力的监督。权力一旦失去监督，就很容易被滥用，甚至滋生腐败。完善监督机制，拓宽监督渠道，加大监督力度，是预防和减少违法行政的有效途径。因此，要做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，切实加强监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，为施政行为戴上紧箍咒，确保政府权力始终在阳光下运行。

　　夯实建设法治政府的基础，离不开责任的追究。有权必有责、失职受追究，严格责任追究，是惩戒违法行政，确保法律法规和政策全面正确实施，维护人民群众合法权益的重要保障。因此，要进一步明确决策者的法律义务和责任，使行政决策做到权、责相统一，让行政违法“无踪影”。(李彩芸)