“改善环境质量这一年”之改革篇用改革补短板 以创新促发展 　

　　◆本报记者童克难

　　2016年，“十三五”开局，改革走向全面深化。在我国生态文明制度体系建设和环境保护发展史上，这一年留下了深刻印记。

　　中央环保督察、省以下环保机构监测监察执法垂管、排污许可改革、加强环境监测质量管理、开展“双随机”执法……这一年，环保工作中一个关键词贯穿始终：改革创新。力度之大、范围之广令人印象深刻。

　　 深度：理顺体制机制 完善治本之策  

　　如果说2015年的制度改革将生态文明从战略变为蓝图，那么2016年生态环保工作则开始从关键节点和具体措施入手挺进改革。

　　2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）。

　　有业内人士将这一改革措施称为“底盘性”的制度改革。垂直管理制度改革嵌入于整个生态文明体制改革的大系统之中，与各项生态文明制度的重大改革一脉相承。

　　从制度设计上，强化地方党委和政府及相关部门的环境保护责任，要求制定相关部门的环境保护责任清单，由省级环保部门直接行使环境监测职能，统一负责生态环境质量监测，确保环境监测数据的真实有效，打破地方政府干预环保工作的困局。同时，垂直管理还将解决跨区域跨流域环境问题，并规范和加强地方环保机构队伍建设。

　　中央有部署，地方有落实。按照《指导意见》要求，全国已有12个省市提出了改革试点申请。《河北省环保机构监测监察执法垂直管理制度改革实施方案》落实“管发展必须管环保，管生产必须管环保”要求，实行领导班子成员“一岗双责”。重庆市强调通过建立环境监察体系，补齐环保“督政”短板。

　　垂直管理着眼于从体制上根治地方政府干预环保工作的顽疾，而中央环保督察的改革创新之举则一针见血地刺破了地方病灶。

　　向当地政府交办群众来电来信举报环境问题13316件，其中责令整改9722件，立案处罚2906件，立案侦查215件，约谈2275人，问责3492人。在人们还在感叹第一批中央环保督察的督责之严和震撼之强之时，第二批中央环保督察的7个督察组的工作已经全面启动。

　　“这份精准的环保‘诊断书’，这副辛辣的环保‘清醒剂’，正是江苏急需的。”正如江苏省环保厅厅长陈蒙蒙所言，中央环保督察，给地方的环境保护工作提供了一个重大契机。按照督察反馈意见，各地深刻反思，举一反三，有针对性地提出了整改方案，切实推动了环境保护工作的开展。

　　理顺机制、压实责任，改革创新毫不止步，向污染源管控拓展：2016年11月10日，《控制污染物排放许可制实施方案》正式印发。

　　按照制度设计，建立以排污许可制为核心的新型环境管理制度体系，一方面，解决了“多套数据”问题，使环境管理更加高效。另一方面，通过自行监测、公布排污许可证执行报告，企事业单位治污主体责任得以加强。

　　“排污许可是促进总量控制和质量改善紧密关联、有效协同的关键环节。”环境保护部部长陈吉宁表示，通过企事业排污单位精细化的总量控制和许可要求，区域性总量控制才能转型到服务于环境质量改善这一核心上来。

　　 锐度：直面不足 解决突出问题  

　　2016年生态环保领域的改革直指环境管理过程中的紧迫问题，充分展现了改革的锐度。

　　不管是在中央环保督察、地方环境执法案例，以及新闻媒体的报道中，监测数据造假的现象时有发生。环境监测数据不准确，一方面可能使环境管理和科学决策造成误判，另一方面则会使公众对环境质量的改善成果存在质疑。

　　2016年的改革重点之一，正是直指环境监测数据造假这一现实问题，完善了环境监测体系的建设，保障了监测数据的质量。

　　2016年2月，环境保护部常务会审议并原则通过了《生态环境监测网络建设方案实施计划（2016~2020）》，明确了2016年~2020年生态环境监测网络建设目标。

　　同时，为保障环境监测质量，环境保护部还在2016年陆续印发了《“十三五”环境监测质量管理工作方案》及《关于加强环境空气自动监测质量管理的工作方案》，明确了深化体制机制改革、健全管理体系、完善技术体系、创新管理机制和加大惩处力度等5方面的工作内容。

　　在地方层面，各省市也积极实践，根据自身特点探索形成了各自的质量管理体系，确保环境监测数据真实、准确。

　　山东省率先在全国改革环境监测管理体制机制，实行环境质量“上收一级”、污染源“下放一级”管理体制和空气站TO（转让—经营）模式社会化运营机制。

　　上海尝试开展了国控点网络运维质量第三方审核，以加强环境空气自动监测的质量管理。同时，建立了由市环境监测中心、区环境监测站和子站运维人员联动的日常空气质量数据审核制度。

　　改革体现锐度的另一个体现，是环境执法加强了对企事业等排污单位的精细化管理，避免“灯下黑”情况的出现。

　　告别“固定频率、固定企业”监管方式，进入到“人员随机、企业随机”抽查模式，是2016年环境执法的一个明显变化。此前，国务院办公厅《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》明确要求，要大力推广随机抽查监管，并提出“双随机”抽查要做到全程留痕，实现责任可追溯。

　　为落实这一要求，环境保护部于2015年印发了《关于在污染源日常环境监管领域推广随机抽查制度的实施方案》，并要求各地遵照执行。2016年“双随机”的执法手段被越来越多地应用到地方环境执法当中。

　　“这一制度是日常环境监管制度的重大改革。”河北省环境执法监察局局长赵军说，按照重点排污单位、一般排污单位和特殊监管对象的分类，河北省在全省污染源动态管理数据库录入的77950家污染源基础上，组织市、县两级环保部门进一步明确污染源日常环境监管对象清单，建立完善污染源日常环境监管数据库。

　　福建省环保厅先后出台了《“双随机”抽查机制实施方案》《环保评审专家管理办法》，加强对审批项目的事中事后监管。建立了市场主体名录库。所有随机抽查共用1个执法检查人员名录库，每年抽查比例不低于市场主体的5%，抽查频次原则上不低于两次。

　　 广度：涉及广泛领域 全面推动环境管理转型  

　　从源头防控到事中事后监管，从落实地方政府责任到运用环境经济政策，一年来生态环境领域改革创新点多面广，亮点突出，在体现了深度、展现了锐度的同时，也让公众感受到了广度。

　　——落实“党政同责、一岗双责”，“一把手”环境保护责任更加明确。

　　中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《生态文明建设目标评价考核办法》，要求评价考核在资源环境生态领域有关专项考核的基础上综合开展，采取评价和考核相结合的方式，实行一年一评价、五年一考核。这意味着环境保护责任落实的好坏将成为政绩考核的必考题。

　　除了在任期间要接受环保督察和落实环境保护责任“考试”，“一把手”离任后同样要接受自然资源资产审计。

　　湖南省审议通过《湖南省贯彻落实党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）实施细则》《湖南省开展领导干部自然资源资产离任审计试点实施方案》等重要改革方案。并启动湖南省领导干部自然资源资产离任审计试点，由湖南省审计厅会同省委组织部选择1个市和两个县先行试点。

　　青海省印发《青海省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则（试行）》，明晰了责任主体，细化了追责情形。针对党委政府及其相关部门在决策、执行、监管中可能出现的不作为、乱作为而造成生态环境损害的突出问题，确定了4类责任主体的32种具体责任追究情形。

　　——严守生态保护红线，形成生态保护红线全国“一张图”。

　　2016年11月，中央全面深化改革领导小组第二十九次会议审议通过了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》。会议强调划定并严守生态保护红线，要按照山水林田湖系统保护的思路，实现一条红线管控重要生态空间，形成生态保护红线全国“一张图”。

　　——深化环评制度改革，强调污染的“源头防控”。

　　继2015年在环评机构管理制度改革之后，2016年环境保护部印发《“十三五”环境影响评价改革实施方案》。“划框子、定规则、抓落实”，抓住“放、管、服”三统一，聚焦战略规划环评、项目环评、事中事后监管、信息公开公众参与四大改革板块。方案的实施，将通过程序上不断优化、管理上不断规范来改革环评管理模式，发挥环境影响评价制度从源头上预防环境污染和生态破坏的作用。

　　——生态环境损害赔偿制度改革试点积极推进，破解“企业污染、群众受害、政府买单”困局。

　　生态环境损害赔偿制度改革的目的，是确保受损的生态环境得到及时有效的修复，破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局。2016年，吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南等7省（市）结合自身特点研究制定了各自的试点工作实施方案，为2018年在全国试行生态环境损害赔偿制度和相关立法提供宝贵实践经验。

　　——完善生态保护补偿制度，调动各方保护生态环境的积极性。

　　2016年4月，国务院印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，提出按照权责统一、合理补偿，政府主导、社会参与，统筹兼顾、转型发展，试点先行、稳步实施的原则，着力落实森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域生态保护补偿任务，并要求从7个方面推进体制机制创新。

　　——设定生态文明试验区，探索生态文明体系建设路径。

　　2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发了《关于设立统一规范的国家生态文明实验区的意见》和《国家生态文明实验区（福建）实施方案》，决定选择福建作为全国第一个国家生态文明试验区，开展生态文明体制改革综合试验，为完成生态文明制度体系建设探索路径、积累经验。

　　——推动跨流域和区域污染联防联控，解决现有机制松散、权威性不足问题。

　　根据中央改革安排部署，结合《环境保护法》“建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”的要求，2016年环境保护部牵头起草了《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》和《跨地区环保机构试点方案》， 其中《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》已按程序报批。

　　——推进《环境保护税法》等出台，用市场和经济手段强调主体责任，激发治污活力。

　　在2016年12月的第十二届全国人大常委会第二十五次会议上，《环境保护税法》正式被表决通过，并将于2018年1月1日起实施。“费改税”的变化，将有利于解决排污收费制度存在的执法刚性不足、地方干预等问题，并提高纳税人的环保意识。此外，环境保护部还牵头起草了《环境污染强制责任保险制度方案》，并会同农业部、住房城乡建设部印发了《培育发展农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体方案》。

　　……

　　回望2016，生态环保领域的改革创新正在稳步推进，效果也开始显现。我们有理由相信，坚定信念，共同努力渡过“深水区”，生态环保改革的红利将愈发显现，2020年生态环境质量总体改善的目标一定能够实现。

　　 短 评  

　　 以改革创新激发新动能  

　　童克难

　　改革是事业发展的必由之路；创新是事业进步的不竭动力。2016年，环境保护部紧扣党和国家战略部署，生态环保领域改革步伐更快，程度更深，范围更广，效果也开始逐步显现。

　　改革创新，解决了环保领域深层次的矛盾和问题。面对改善环境质量、建设生态文明的新形势，我国环境管理体系中一些不适应问题逐步显现，一些掣肘现象不断暴露，急需从顶层设计进行改革。开展“底盘式”制度改革，建立固定污染源环境管理的核心制度等，正是为了从根本上化解矛盾、解决问题，通过改革充分激发活力，使环境管理更科学、更有效。

　　改革创新，突出了重点，兼顾了大局。改革，要抓住主要矛盾。2016年生态环保领域的改革，重在破除体制机制障碍，使环境管理体系更顺畅，衔接更紧密；改革，要重视协同效应。2016年生态环保领域的改革，涵盖行政、经济、科技等领域，旨在推动环保责任更实，环境执法更严，监测数据更准，进而建设大环保格局。

　　改革创新，做到了上下联动，落实到位。改革需要凝聚各方共识，形成上下合力。环境保护部深入调研、认真研究、结合实际，推出环境管理制度改革的顶层设计，贯彻落实党和国家全面深化生态环保领域改革的部署。各地积极响应，结合自身实际，做出了积极探索，积累了宝贵经验，既丰富了改革的内容，又提供了有力的实践。

　　改革，是兴利除弊的必然要求；改革，是与时俱进的不二选择。只有不断深化改革创新，改善环境质量的道路才能越走越宽，建设生态文明的力量才能越来越强。