安小米 白文琳 :云治理时代的政务数据管理转型——当前我国档案事业发展的问题与建议

档案事业发展“十三五”规划的制定关系我国档案事业发展的承上启下，也是档案工作转型的关键转折时期。在国际档案事业发展总体趋势背景、新技术背景、新社会发展背景下重新审视我国档案事业发展面临的挑战、现状及问题，吸取国际化最佳实践经验，具有战略意义。

国际档案事业发展的现状和规律

从各国档案事业发展的现状和规律来看，档案部门在一体化的电子政务建设中主导数字连续性行动计划，参与政府数据开放行动计划，协同政府治理与整体政府构建，已成为全球档案事业发展的主要趋势。作为整体政府构建的有机组成，强调电子生成文件电子方式保存和电子方式提供利用服务，已成为未来政府无纸化办公基础资源集约化建设与可持续利用的基本保障，管理层面的统筹规划与高效协同，服务层面的“一站式”无缝整合成为各国政府的普遍做法。

世界上多个发达国家已经制定政府数据连续性行动计划。

英国——政府变革风险管控连续性管理模式。英国于2007年启动数字连续性项目，首次提出了数字连续性概念，认为数字连续性是指只要需要，就能以所需要的方式，在需要的时间去使用数字信息的能力。英国的数字连续性项目具有三个特征：可用性，即信息能够满足想要使用信息的要求；可取性，即在需要的时候，能够找到需要的信息，并有合适的技术打开它，以需要的方式使用；完整性，即所呈现的信息能够满足需要，被理解和信任，包括其内容、背景和所必需的元数据。英国的数字连续性维护措施具有较高的借鉴意义。英国数字连续性项目要求嵌入业务规划、信息管理、信息架构、信息技术战略及过程、变化管理过程，得到常规性评估和改进。该项目将DROID应用于识别数字信息的格式，帮助分析数字连续性的要求，评估信息可能存在的风险，规划减少风险的行动，减少不必要数据的存量，更高效和经济地工作。该项目还通过PRONOM登记了782271个文件格式软件产品（2002-），电子文件格式登记系统为电子文件提供了一个全面、全程的管理框架，支持对文件格式的描述以及这些描述信息的持久维护，从而在被保存对象、保存技术以及保存环境的不断变化中能够识别、解析、迁移、转换和保存各种形式的数据资源。英国还采取措施对政府工作人员的数字化能力进行测评，主要通过对员工进行绩效评估，对新员工进行数字化能力培训等形式展开。此外，英国还通过审计与报告的形式，每年由国家档案馆的保管部门对政府各部门的绩效进行报告，对各部门所收集到的数据进行审计，要求各部门在GOV.UK页面上编制、更新和发布“什么该保存”的日程安排并展示其如何将这些应用到他们的数字信息系统中（The National Archives , 2007; Sir Alex Allan, 2014）。

新西兰——数字社会可持续发展连续性管理模式。新西兰于2009年启动数字连续性行动计划，该计划作为整个政府应对公共部门数字环境可持续发展，保护国家有价值的知识留存的对策，提供了常规评估、监督、管理和持续改进数字信息管理的机制及治理框架。数字连续性要素包括技术、基础设施、社会动因和经济上的资源可持续性供给。其中，“技术”是确保数字信息延续的必要条件；“基础设施”是数字信息存储的保障；“社会动因”指公众日益期待高质量的服务提供和对其个人信息的保护；“经济上的可持续性”包括数字信息员工技能和管理资源的可持续性。新西兰数字连续性行动计划的主要目标包括：从战略层面需要提高公共部门对数字连续性问题的意识，在国际范围内形成跨专业的共识；从数字文件信息产生开始就建立综合的治理规范和指南，对数字连续性实施监管，提供恰当的业务信息系统设计和采购，实施有效管理；在机构范围内建立综合的技术设施支持系统的互操作和高效的数字连续性，保证数字文件信息在机构范围内的安全存储和检索；分析公共部门的职能，识别出高价值的文件信息，明确高风险的领域，保障高价值的文件信息长期可取可用；数字文件信息得到保护，避免非授权的获取和使用；建立良好的治理机制，公共部门全面实施文件信息管理，并具有领导力和问责制。强调数字文件信息需要持续的资源和行动支持，需要计划中的干预来确保数字文件信息完整、可取和可用。此外，近年来，新西兰数字连续性行动计划在不断拓展和深入之中，比较典型的是2011年公布的《数字保存策略》和2013年公布的《成功数字保存的威胁识别：现场风险评估的模型》，较好实现了政府数据资源管理与利用的可持续性。此外，新西兰重点对数字形式的公共文件的形成以及管理进行格式限定（Archives New Zealand, 2011）。

澳大利亚——政府数字转型连续性管理模式。澳大利亚于2011年启动数字连续性计划和政府数字转型计划。有效的数字信息管理能够提高业务效率和效果，增强业务活动的透明度，促进政府、利益相关方和共同体更为负责；对有效改善问责制度和法律遵从，降低存储和其他成本，避免信息丢失或不可再用给业务连续性带来的风险，对提升政府整体决策能力意义重大。澳大利亚数字连续性计划遵循六项基本原则，包括：第一，数字文件信息作为业务性、凭证性和共同体资源的价值得到认同，并得到相应的管理；第二，数字文件信息治理被纳入机构治理，治理的人员、责任及资源得到配置；第三，数字文件信息真实和可靠；第四，数字文件信息可发现、可获取和可使用；第五，数字文件信息以数字方式管理，以数字方式保存于满足功能要求的业务系统中；第六，数字文件信息在需要的时间内可管理、可保护和可保存并得到恰当的处置。2013年澳大利亚国家档案馆还制定了《数字连续性风险》政策，强调数字文件信息管理与利用中的各种风险控制（National Archives of Australia, 2011; National Archives of Australia, 2014）。

美国——政府无纸化办公连续性管理模式。2011年，奥巴马总统签署总统令“管理政府文件”，提出2019年联邦政府将实现无纸化办公，以及维护电子政务连续性的文件连续性要求。文件规范化与自动化管理要求被嵌入电子政务无纸化行动计划：第一，通过更好地记录机构行动和决策来改善政府行为，做到更好地开放和问责；能够让后代理解政府行为和决策；协助行政部门和行政机构成本最小化并更有效率地运转。第二，管理良好的文件可以被用来评估项目的影响、改善业务流程、在政府内部共享知识，保护公众的权利和利益，记录美国国家的历史。第三，要求机构在最大程度上减少纸张使用，改为电子文件保管方式。第四，通过电子文件连续性来保证电子政务连续性，为打造电子政府奠定坚实基础，进而增强政府服务社会的信息化能力，保障政府信息公开和开放数据服务。此外，美国政府还特别强调了IT环境中嵌入数字连续性的重要意义，主要表现在《评估你的文件格式》（2011）、《格式指南》（2011）、《移交指南》（2013）、《电子文件管理自动化》（2014）等文件中。另外，美国通过“成熟度自动化自测”来测评和改善数字化进程，通过修改格式指南来促进电子文件电子方式管理（The Office of Management and Budget, The Office of Personnel Management, 2012; The U.S. National Archives and Records Administration, 2015）。

瑞典——政府公共服务社会协同连续性管理模式。瑞典斯德哥尔摩市档案馆提出档案工作者应具有政治视野，鉴于城市的运转依靠透明的文件信息，为满足公众及社会各界的利用需求，为保障民主以及社会政治、经济等的发展需求，档案馆应该主动并积极加入到政府开放数据的行动中。为此，斯德哥尔摩市档案馆与市行政办公室合作，于2008年启动并实施数字化战略，以促进各界对公共信息的方便利用。这一行动包括内部行动和外部行动。内部针对城市政府机构，外部针对公民和民间组织。数字化战略提出将档案馆作为文件的公共访问点；制定文件管理的城市通用标准并保障文件的质量；提出在公共信息的利用中不应有任何孤岛和障碍，任何有权利用文件的个人都应该能够方便利用；提出档案馆开放数据应聚焦于民主并促进经济发展。

在开放数据行动的执行中，多种专业人员参与到了开放数据行动中，城市档案馆扮演了领导者的角色，领导数据的质量管理，通过多利益相关方评估，确保开放数据的真实性（Klett, 2015）。

国内档案管理亟需转型

数字转型，档案部门推行双套双轨制，制约政府治理信息化能力提升。2014年4月到2015年7月，国家社科基金重大项目“国家数字档案资源整合与服务机制研究”课题组采访了12个城市47个档案资源整合与服务的相关机构及近200名相关人员，被访者均认为双套制或双轨制已造成机构数据资源的大量重复浪费，增加了副本管理的工作量和库房占用量，降低了工作效率，不利于绿色经济发展和低碳环保。双套制或双轨制尤其不适用照片、图形文件、数据库文件、音频视频文件等类型数字原生文件的有效管理，将数字方式生成的这类文件转换为其他类型文件，不管是纸质还是缩微方式副本保存，均无法保证其信息的真实性、可靠性和完整性，甚至无法输出纸质版本，不利于电子事务的数据化全程管理、留痕跟踪和信息化再用，人为断裂数据链，容易导致数字资产的流失，导致电子事务数据不可追溯、不可跟踪和不可关联，无法开展大数据历史数据分析研究，影响跨部门、跨系统、跨层级和跨地域的信息交换和业务协同，给城市公共管理与公共服务及社会治理带来困难。多数机构均认同未来管理应该向数字管理单轨制方式转变，但仍然采用双套制管理模式（An, 2015; Bai, 2015）。产生这一问题的主要障碍来自三个方面：

首先，电子证据法律可采依据知悉不够。目前多数机构认为只有纸质方式保存才能保证数据内容的可信性，不了解或不相信电子证据法律可采的依据。目前我国关于电子证据法律可采的依据主要有两个：一个是2004年发布的《中华人民共和国电子签名法》规定“当事人约定使用电子签名、数据电文的文书，不得仅因为其采用电子签名、数据电文的形式而否定其法律效力”。另一个是2015年2月4日，最高人民法院正式发布的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》，电子数据是指通过电子邮件、电子数据交换、网上聊天记录、博客、微博客、手机短信、电子签名、域名等形成或者存储在电子介质的信息，存在介质中的录音资料和录像资料，使用于电子数据的规定，可以视为民事案件中的证据。这部司法解释于2015年2月4日起正式实施（最高人民法院，2015）。

其次，国家相关部门对电子文件归档双套制管理的规定严重滞后，制约了数字文件、数字信息和数字内容的可持续再用。自2002年开始国家相关部门相继出台了有关具有永久价值或长期保存价值或其他重要价值的电子文件需要转换为纸质或缩微胶卷同时归档的要求，具体包括GB/T18894-2002《电子文件归档与管理规范》、国家档案局2003年印发的《电子公文归档管理暂行办法》、中共中央办公厅、国务院办公厅2009年印发的《电子文件管理暂行办法》和国家档案局2012年印发的《电子档案移交与接收办法》。上述规定存在以下问题：对电子方式保存不信任，认为只有纸质或缩微胶卷版本才能长期保存；重点关注保管而非利用；采用传统手工思维难以适应大数据应用，严重障碍了电子文件的自动化管理与信息化服务（陶水龙，田雷，2014）。

最后，电子文件管理及长期保存和可持续再用的国家标准尚待宣传、持续改进并推广应用。目前已颁布的国家标准GB/T 26162.1《信息与文献文件管理第1部分：通则（ISO 15489-1, IDT）》、GB/T 26162.2《信息与文献文件管理过程文件元数据第1部分：原则（ISO 23081-1, IDT）》、GB/T 29194-2012《电子文件管理系统功能要求》、DA/T 47-2009《版式电子文件长期保存格式需求》、DA/T48-2009《基于XML电子文件封装规范》等为电子文件单轨方式管理提供了一定条件，但如何集成应用这些标准尚待研究。

调查研究还发现大量政府管理过程性文件没有得到切实有效的管理，具体体现在两个方面：第一，对过程性文件的连续性管理有利于实现对文件的全生命期自动化管理、管理活动过程的网络化控制和管理体系要素的智能化关联，使得整个业务流程得到进一步优化，促进业务协同，社会治理创新，同时对于整个数据流的安全可控具有重要意义。但是，当前政府对电子政务业务过程文件缺少管理制度和规范，此类文件处于失存、失控、失信和失用状态，没有得到有效管理。第二，在智能城市与大数据信息环境下，大量城市管理的感知数据和视频图像缺少管理规范，仅存3天或1个月，难以支撑大数据联系历史、服务现状和预测未来的各种应用，由于政府活动过程中所得到的记录信息并不全面，存在带来决策失误的风险。

社会转型，档案开放利用依据无可适从，影响政府公共服务能力提升。在2014到2015年所调研的20个综合档案馆和7个城建档案馆中，多数档案馆近年来档案信息不仅越来越不开放，同时原来已经开放在线发布利用的档案及目录，也被收回不再开放利用。部分档案馆按《中华人民共和国档案法》30年开放原则，原来有60％可以开放的档案，当前仅有3％～5％得以开放。就问题产生的原因进行调查，被访者认为《中华人民共和国档案法》（1988年施行）、《中华人民共和国政府信息公开条例》（2007）和《中华人民共和国保守国家秘密法》（2010）之间对档案开放利用责任的要求存在冲突，令责任者无所适从。

《中华人民共和国档案法》（1988年施行）第十九条规定“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于30年。涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于30年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。档案馆应当为档案的利用创造条件，简化手续，提供方便。中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案”。由此档案行政管理部门负责档案开放期限办法的制定。

《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年施行）第十七条规定“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”。由于档案馆保管的大部分档案都来自政府行政机关，按此规定档案馆的档案开放利用应该由档案的形成机关负责，但实践中档案形成机关不愿对此负责。

《中华人民共和国保守国家秘密法》（2010年施行）第十九条规定“国家秘密的保密期限已满的，自行解密。机关、单位应当定期审核所确定的国家秘密。对在保密期限内因保密事项范围调整不再作为国家秘密事项，或者公开后不会损害国家安全和利益，不需要继续保密的，应当及时解密；对需要延长保密期限的，应当在原保密期限届满前重新确定保密期限。提前解密或者延长保密期限的，由原定密机关、单位决定，也可以由其上级机关决定”。但自行解密后是否可以对外公布没有解释，解密档案如何开放利用没有规定。按《中华人民共和国档案法实施办法》（1999年施行）规定，必要时，应当征得档案形成单位同意或者报经档案形成单位的上级主管机关同意后公布。通常档案移交档案馆30年后原形成单位的责任者已不知去向，档案形成单位不再愿意为原来机关形成的档案是否可以开放利用负责，由此导致档案开发利用工作受到严重影响。

档案转型，亟待制定国家数字连续性管理计划，嵌入相关顶层设计。国家在制定“互联网+”、智慧城市、信息惠民等国家战略时应该将档案信息资源的整合与服务，电子文件的自动化管理与可持续再用纳入相关信息化发展专项资金项目申请及其社会化服务平台建设、纳入电子政务绩效考核评估，全面保障电子取证、个人身份认同、社会记忆和社区知识资产的联接及社会化公共服务。

三大体系建设亟待优化和可持续发展。目前我国档案事业的三大体系建设还有待优化，例如在资源体系建设中，存在资源建设的定位不明确，存在档案的来源、种类、内容、价值不合理，对特殊档案的保护不充分等问题；在利用体系建设中，档案部门用户服务意识缺乏，公共服务能力不足，公共服务的均等化实现、服务手段的多元化和服务人才的配备都亟需加强，换而言之公共服务的领域待拓展，公共服务的质量待提高；在安全体系建设中，尚存在重技术轻管理的问题。

同时，在三大体系建设过程中基础性保障措施还有待加强。例如在人才队伍建设中，尚存在档案人员结构不合理、档案人员业务素质待提高、档案部门领导自身意识和业务水平待提高等问题；在标准体系建设中，缺少跨部门、跨平台、跨层级和跨地域的数字档案资源整合与服务标准，应对大数据应用、“互联网+”、智慧城市等数字转型挑战，特别是可信文件的质量标准、共享交换标准、管理过程标准以及利用服务标准的标准体系建设亟待加强；此外，改革创新、经费投入等也是保障性措施中亟待加强的（全国档案事业发展“十三五”规划纲要（2016～2020）编制论证会发言录音记录，2015）。

国家档案管理未来发展建议

第一，建议由国家档案局主导制定国家数据连续性管理行动计划，嵌入国家电子政务发展规划，嵌入国家信息化规划，嵌入国家基本公共服务体系规划和国家大数据产业规划并嵌入其行动计划，建立国家层面的政府数据连续性管理行动计划治理机制，明确我国政府数据连续性管理的责任主体。借鉴国际经验，建议适度扩展国家档案局的管理职能，赋予其政府数据连续性管理的职责，全面负责政府数据连续性管理计划的政策制定和监督执行。建议在国家层面成立政府数据连续性管理行动计划治理领导小组，国家档案局、工业与信息化部、国家发展与改革委员会、民政部、国家标准化管理委员会、国家保密局等为小组成员单位，共同负责统筹规划和监管政府数据连续性管理行动计划治理工作。为了保障政府数据连续性管理，需要将政府数据的生成者、保管者和利用者均纳入政府数据连续性管理体系，明确细化各部门、各类人员的职责，从数据产生、保管、发布、共享、处置和开放利用的全过程，从数据文件、数据信息和数据内容多维度来保障政府数据的连续性管理，加强跨部门、跨平台、跨层级和跨地域的政府机构合作与联盟。

第二，建议由国家档案局主导国家数字连续性管理行动计划实施，开展文件档案信息全生命期、全流程、全要素全面联合管理。行动计划实施应该覆盖政府电子文件和档案产生、保管、发布、共享、处置和开放利用的全过程，充分考虑所涉及的技术、资金、法律、人才等支撑要素的持续供给。政府数据连续性管理行动计划实施应成为政府治理的重要内容，维护政府数据可取、可信、可跟踪、可关联、可回溯、可再用和可控制应被纳入相关的信息化发展专项资金项目申请计划；应成为国家治理现代化能力提升的重要战略，嵌入信息惠民工程可持续发展规划，成为信息惠民工程建设中电子取证、数字记忆构建、身份认同、在线文化发展和社会均等等社会基础设施建构和技术支撑体系建设的绩效考核评估内容。

第三，建议国家档案局主导国家层面的政府电子文件管理标准体系建设，对政府电子文件产生、保管、发布、共享、处置和开放利用全过程的数字格式标准、技术标准、管理标准等做出统一规定。充分借鉴发达国家的经验，积极参与国际规则和国际标准的制定，全面推进国内标准与国际标准的衔接，提升国家治理现代化的国际影响力和全球竞争力。

第四，建议国家档案局积极参与政府各部门的可信电子证照服务平台规范建设。参与梳理电子证照通用目录、电子凭证目录和社会服务目录；参与制定可信电子证照服务平台建设功能要求规范，通过保证电子凭证真实、可靠、完整、安全可用，保障电子证照可取、可信和可持续再用；参与电子证照共建、共享和共认的管理规定制定，确保电子证照服务平台建设的风险可管可控，为电子证照跨部门、跨平台、跨层级和跨地域互联互通互认提供保障；将民生档案数字资源体系建设、利用服务体系建设和安全体系建设融入相关社区社会化服务平台建设当中，实现信息惠民、利民和便民。

第五，建议国家档案局将废弃电子文件双套制或双轨制管理制度，逐步过渡到数字方式单轨管理列入依法治档，建设档案强国的国家治理现代化能力提升计划。数字凭证身份合法性认证嵌入相关法律法规政策制修订计划，确保数字证件合法合规合理使用。同时实施风险识别与管控，准确识别风险变化类型（业务或组织变化、技术变化、信息资产和管理变化）并制定相应的变化管理制度、技术保障措施及工具，便于风险控制，监管风险变化及其可能产生的负面影响和后果。对信息管理、信息技术等相关人员的管理责任应该明确分工，确保每一类风险变化都有指定的责任者对其负责。风险监管制度应该嵌入相关信息化发展专项资金项目全寿命监管制度设计及其绩效考核评估，提升信息化风险管控能力。建议在对《中华人民共和国档案法》进行修订的过程中，应该明确电子文件的风险管控主体及其责任。

第六，建议制定政府电子文件全面质量管理体系和考核制度。调查分析影响电子文件质量的关键性问题和制约因素，构建基于政府文件全生命期连续性管理的治理管理体系，将其纳入电子政务绩效考核。应该明确电子文件的质量要求，强化目标管理，做好质量控制，在整个电子文件生命期内维护文件的真实性、可靠性、完整性和可持续利用性，确保电子文件信息的可取、可信和可再用，确保其内容可跟踪、可溯源、可关联和可控制。加强对政府管理过程性文件、感知数据和视频音频图像的处置标准规范建设，确保政府在管理决策中能够掌握更全面的数据、信息和知识，利于内容关联，采取智慧决策行动，避免决策分析失误，提高决策水平。

第七，建议档案部门积极参与国家开放数据管理办法的制定。借鉴国际经验，开放数据应遵循以下四项基本原则：（1）价值导向，开放的政务数据应具有经济价值和社会价值。（2）质量保障，开放的政务数据应该可信、完整、及时更新，可取和易用。（3）责权利统一，政务数据资源拥有部门应该承担数据开放的责任，依法、依职明确部门可开放数据的范围。数据开放者拥有对数据安全利用和增值再用的权利和依法办事的责任。数据用户拥有对其下载后数据的使用权利并对其行为负责的义务。（4）数字连续性管理，只要需要就要保护、保存和管理业务活动及其管理过程数据，保证其以有意义、可信的和数字可获取的方式提供利用，被开放的政务数据应维护其可检索、可呈现、可理解、可被发现和可被再用。

第八，建议将电子文件及其信息的连续性留存与再用作为政府信息治理的创新模式。连续性留存作为一种为公共利益管理社会信息资源与公共资产的一种可追踪、可回溯、可关联、可开发的可持续发展途径，一种连接过去、现在和未来的可持续发展战略，一种信息资源可持续管理能力，能够提供智能分析和数据资产再用以支持电子取证、社会记忆构建、社区身份认同和在线文化发展等能力构建，一个更加创新可持续发展的社会和生态平衡体系的建设模式。连续性留存作为价值创造过程，保证大数据集和数据流可持续的捕获、保存、再用与智能分析，保障对业务过程的反馈、预测分析、风险分析、机会和模式分析、新设计和创新，维护具有多元价值（例如，社会价值、历史价值和治理价值）的数据和知识资产的保存，融合社区、组织和个人身份记忆，集体记忆和公共资产，支持竞争与创新。

第九，建议创新数字连续性管理社会基础建构和技术基础架构，数据连续性留存与再用作为大数据、互联网、物联网和云技术应用产品研发的新功能要求，作为数字经济生产力、生产要素和生产关系的有机组成，作为数字社会国家信息资源证据力、服务力、安全力、协同力、竞争力提升的新路径，作为新兴技术支撑体系自主研发的新方向，包括数据无缝集成连续性留存与再用可信仓存、自适应数据集成可持续留存与再用生态系统、自适应数据集成服务平台和网络空间基础架构等。建立新兴技术信息生态环境，平衡数据实时交换的连续性流动过程所连接的两种环境：业务环境，即以简洁、高效、非冗余且契合目标的业务数据库；存储环境，以构建个人、组织乃至环境/社会记忆的时间、空间、背景和活动历史数据，因具有社会、历史和治理价值而留存的数字资产。

第十，建议构建整体政府档案信息资源安全保障体系，建立数字档案资源安全管理自评、电子文件风险管理审计和档案信息资源管理绩效评估年度报告制度，落实档案强国政策，全面提升国家治理现代化能力。在PPP模式应用、“互联网+”、大数据应用等数字转型和社会转型背景下，推进档案部门对第三方可信数据、可信仓储和可信社会服务平台的权威性认证。

（本文系国家社科基金重大项目“国家数字档案资源整合与服务机制研究”的研究成果，项目批准号：13&ZD184）

文章来源： 人民网 2015-10-13