破解流动人口城市融入问题的关键

      新型城镇化的核心是人的城镇化，关键在于推动流动人口有序融入城市。在这一背景下，如何实现流动人口有序融入城市就成为当前各方关注的焦点问题之一。解决流动人口城市融入问题，关键在于推动以公共服务均等化为核心的公共财政改革

      流动人口融入城市难的根本原因是城乡二元结构与区域差异并存的公共服务与公共财政体制

      以城乡公共服务均等化为目标推进地方公共财政体制改革，成为构建“城乡经济社会发展一体化”新格局的重大战略问题。党的十七届兰中全会就提出，我国已经进入改革城乡二元结构，加快推进城乡一体化的重要时期，指出了以“加快建立城乡统一的公共服务体制”为突破口来改变城乡二元结构的新时期改革战略。与此同时，我国经济社会发展呈现区域间不平衡特征，区域间发展差距的拉大成为城乡公共服务均等化的一大障碍。没有经济统筹作为基础，没有公共服务协调作为融合剂，仅靠上层建筑和公共管理层面的统筹，不可能实现农村经济与现代经济的接轨，也不能扭转和消除形成多年的城乡二元结构与地区差异。

      由此可以看出，城乡二元结构与区域间差异显著的公共服务与公共财政体制是流动人口融入城市难的制度性原因，因此推进公共财政体制改革是推进流动人看融入城市，实现基本公共服务均等化的重要突破口。基本公共服务均等化要求所有的社会成员享有大致均等化的公共服务，这就要求公共财政无论在支出、收入还是在目标的运行中都要体现“公共性”的本质，重点是要把流动人口纳入到包括基础教育、公共卫生医疗、社会保障、公共基础设施等在内的服务体系的建设中，纳入到公共财政的范畴。

      推动公共服务均等化应处理好两大关系

      我国“十二五”规划把推进基本公共服务均等化作为各级政府的一项重要任务，基本公共服务均等化的根本不在了服务本身，而是财政体系建设。当前，推动我国公共服务均等化应处理好以下两大关系。

      一是处理好相对与绝对的关系，客观维护社会公正。社会公正既体现为一种价值理念，也体现为一种制度安排。随着我国社会的深刻变革，影响社会公平正义的各种矛盾和问题日益突出，人民群众对党和政府维护社会公平正义的要求越来越高。保障全体社会成员公平分享基本公共服务，是维护社会公平正义的基本途径。公共服务是政府的重要职能，是推进和实现社会公正的重要措施和途径。当前，“碎片化”和“二元化”并存是我国目前基本公共服务存在的主要问题，而这种基本公共服务制度与户籍制度相互作用、相互强化，造成我国流动人口难以享受均等化的公共服务，这也是我国流动人口融入城市的最大障碍。破解这一问题的关键是要按照城乡和区域统筹的原则建立覆盖包括农民工在内的城市流动人口的普惠公共服务制度。在这一过程中，既要确保公共服务能够覆盖包括流动人口在内的全体居民，确保流动人口与城市居民享有平等的基本公共服务，又要避免过分夸大均等，落入“平均主义”的圈套，避免“过度福利型社会”带来的诸多弊端。

      二要处理好生存与发展的关系，有序安排服务供给次序。基本公共服务均等化是一项长期的工作，推进基本公共服务均等化，必须处理好基本公共服务均等化与公共服务有效供给的关系。基本公共服务均等化的实现有赖于地方各级财力的均衡配置，要按照基础性、紧迫性、现实可行性的原则，分阶段有步骤地推进。基本公共服务均等化重在“保障底线公平”，应客观承认不同地区、城乡、群体间存在的合理差异，实现公平与效率的有机结合，平等与发展的和谐统一。同时，基本公共服务均等化并不是一成不变的，它是一个随经济发展而不断变化的动态概念，随着经济水平的提高，基本公共服务均等化的涵盖范围将不断扩大，服务水平和服务质量也会相应提高。

      近年来，随着越来越多的流动人口聚集到城市，城市的综合承载力面临着越来越大的压力，尤其是城市基本公共服务面临的挑战更加严峻。因此在这个背景下，我们推进公共财政体制改革，首先要处理好生存与发展的关系，以解决对广大人民群众生存发展具有最重要影响的问题，事关人民群众最现实、最直接、最迫切的利益，与我国现阶段经济发展水平和公共财政能力相适应的公共服务为重点，掌握基本公共服务的进程，找准财政支撑点，做好“底线公平”。

      构建以公共服务均等化为核心的公共财政体制应解决好三个问题

      党中央、国务院高度重视流动人口工作。中央高层多次对新形势下加强和创新流动人口服务管理作出了明确部署。强调要进一步加强和完善对流动人口和特殊人群的管理和服务，把流动人口管理和服务纳入流入地经济社会发展总体规划之中，为人口流动迁移创造良好的政策和制度环境。推进流动人口融入城市，关键是要通过公共财政体制为流动人口融入城市提供必要的物质基础，重点是通过公共财政体制改革解决流动人口融入城市过程中面临的钱从哪里来、钱要怎么花、钱该怎么管的问题。

      改革转移支付体制，解决钱从哪里来的问题。完善的政府间转移支付制度是市场经济发达国家缩小地区间财力差距，实现公共服务水平均等化的基本手段，对于基本公共服务的均衡配置起着极为关键的作用。调整财权是主体，均衡财力是核心，关键是解决区域财政的差异性与城乡公共服务均等化的公平性之间的矛盾。我国流动人口市民化的规模和任务难度是空前的。伴随着人口的迁移，政府管理、社会服务、社会保障的相关资金运营也需要作相应调整，才能不断优化资金分配结构，加快农民工市民化的进程。一方面要由中央政府使用集权的方式集中税收收入，再进行纵向的合理分配，建立以弥补公共预算缺口为主的一般性转移支付体制。我国目前普遍采用的政府转移支付手段中，以各种专项补贴为主，并未普遍建立以平衡财政能力为目的的一般性转移支付制度。另一方面，地方政府应根据各辖区接纳的流动人口情况，及时调整资金配备。逐步形成“合理的纵向与横向财力分布格局，增强基层政府行使职能的财力保障能力”。

      建立公共预算体制，解决钱要怎么花的问题。预算管理体制改革与财税体制改革相辅相成，改革预算编制制度，提高预算的规范性和透明度是近年来政府预算管理体制改革的重要内容。自1998年提出建立公共财政框架以来，我国财政制度改革稳步推进，其中实施的一项重要措施就是实行部门预算（综合预算）改革。各级政府逐步进行了一系列财政预算的探索，其中民主理财制度，比如“阳光财政”的推行、参与式预算制度的试点等便是较好的例证。预算管理体制改革首先要考虑的是满足社会公共需要，并根据基本公共服务均等化原则的导向，合理安排财政资金的投向。具体来说，公共财政预算安排要有一定的优先次序，政府预算管理体制改革要充分照顾到我国经济社会发展中存在的农村经济发展水平较低、城乡发展差距较大的问题，将财政供给更多地向农村地区、向流动人口倾斜，为流动人口提供与城镇居民同等的生存机会。

      完善财政管理体制，解决钱应如何管的问题。基本公共服务均等化的目标是逐步使全体公民在基本公共服务方面的权利得到基本实现。加强公共财政的监管改革，已成为我国公共服务体制改革和财政管理体制改革的重要组成部分，是推进以民生为重点的社会建设和社会体制改革的重大任务。与基本公共服务均等化战略相适应，我国亟须从目前推动流动人口市民化面临的最突出问题出发，以加强基本公共服务供给保障为切入点，对于中央用于流动人口基本公共服务的转移支付奖补资金可直接划拨和核算到县，建立流动人口基本公共服务转移支付奖补资金绩效评价体系，确保资金全部用于流动人口基本公共服务项目，提高行政效率和资金使用效益。