张广宇、沈兴菊、刘韫：丝绸之路经济带建设背景下的国际区域旅游合作研究
2015年，我国旅游主题确定为“美丽中国——丝绸之路旅游年”，这是贯彻落实“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”(简称“一带一路”)战略构想，推动中国同中亚、南亚等区域合作的重要举措。2013年9月7日，习近平主席在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表的演讲中，首次提出加强政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通，共同建设丝绸之路经济带的战略倡议[1]。“丝绸之路经济带”是在古丝绸之路基础上，中国与中亚、西亚、欧洲各国之间形成的一个经济合作区域。作为历史上全球最重要的商贸大动脉，古丝绸之路沿线拥有丰富的世界遗产。2014年6月22日，第38届世界遗产大会正式宣布，中、哈、吉三国联合提出的“丝绸之路：长安—天山廊道的路网”成功申报为世界文化遗产。在丝绸之路经济带发展战略中，旅游业对于促进沿线各国及地区的经济发展与社会稳定、国与国之间的交流与合作发挥着重要的作用[2]。
2014年12月，国家旅游局领衔编制的《丝绸之路经济带和海上丝绸之路旅游合作发展战略规划》，明确提出要创新区域旅游合作模式，整合各区域优势旅游资源，合作塑造丝路旅游大品牌，推进区域旅游一体化建设[3]。那么，在我国提出建设“丝绸之路经济带”的战略背景下，沿线各国应如何开展旅游合作？在区域旅游合作中，各方应采取怎样的运行机制？有哪些关键的制约因素？鉴于此，本文将围绕上述研究问题，从区域概况、文献回顾、协作内容与机制等方面展开分析。
一 丝绸之路经济带区域概况与研究回顾
(一)丝绸之路经济带发展概况
丝绸之路(The Silk Road)的概念由德国地理学家李希霍芬首次提出，之后德国历史学家赫尔曼沿用了这一概念，并把这条商贸通道延伸到地中海和小亚细亚。公元前202年至公元9年，西汉张骞两次出使中亚、西亚地区，开辟了以长安为起点，经关中平原、河西走廊，到中亚河中地区、伊朗等国，连结地中海各国的陆地通道；历经西汉、东汉、唐、宋时期，至公元13世纪后，丝绸之路逐渐衰落[4]。距今两千多年的丝绸之路在人类历史上促进了东西方商贸流通、文化繁荣与宗教传播，极大地推动了社会文明发展与进步，为现代国际经济、文化交流与合作树立了典范。
2015年3月28日，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，明确提出，丝绸之路经济带重点畅通中国经中亚、俄罗斯至欧洲(波罗的海)，中国经中亚、西亚至波斯湾、地中海以及中国至东南亚、南亚、印度洋的交通、商贸与文化往来。同时，丝绸之路经济带的建设要依托国际大通道，以沿线中心城市为支撑，以重点经贸产业园区为合作平台，共同打造新亚欧大陆桥、中、蒙、俄、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛等国际经济合作走廊。丝绸之路经济带辐射亚太、欧洲、非洲经济圈，覆盖40多个国家、30多亿人口，涉及交通、能源、电信、金融、农业、科技、旅游等多项领域，是沿线各国与地区实现生产要素互通有无、互利共赢的区域合作平台[3]。
丝绸之路经济带沿线具有丰富的自然、人文等旅游资源，为开发世界级的旅游产品提供了良好基础条件。根据世界自然联盟和联合国教科文组织2014年的统计数据，丝绸之路经济带区域各国拥有世界文化遗产386个，世界自然遗产62个，自然保护区18404个。根据世界旅游组织2014年1月20日发布的统计数据，2013年丝绸之路经济带各区域接待国际入境游客总数约为5.56亿人次，占全球入境旅游市场接待总量(10.89亿人次)的51.1%。按照“一带一路”总体愿景规划，旅游业将成为推动丝绸之路经济带各国交流合作的先导产业，因此，在新形势下探讨国际区域合作就显得尤为迫切。
(二)国际区域旅游合作研究回顾
国际区域旅游合作是指在一定区域内多个国家或地区为了促进旅游业的发展、维护共同的经济与政治利益，以实现区域内部旅游要素的有序流动、旅游市场深度融合及各方利益最大化为目的，通过倡议、政治磋商与谈判所形成的一系列制度安排[5-6]。早在1995年，Selin和Chavez就从建立伙伴关系的角度分析了旅游合作的可能性与产生的价值[7]。Gray尝试建立区域旅游合作的评价机制，并从原因、问题设定、确定目标、协作结构与产出五方面提出了分析框架。随后，学者们在此分析框架基础上，结合特定区域做了诸多研究[8]57-59。Parker分析了荷兰海岛旅游开发中的区域合作问题，从政策制定、环境保护与商业经营角度提出了协作的思路[9]。Lindemberg和Bramwel以巴西东北部旅游开发为背景，设计了区域旅游合作流程[10]。2005年以后，随着全球经济一体化的发展趋势，学者们对区域旅游合作的研究逐渐上升到国际层面，探讨了诸如北美自由贸易区、欧盟、东南亚等区域旅游合作问题。
在国际区域旅游合作实践中，欧盟国家间的旅游合作模式最具影响力。邹统钎在研究中指出，欧盟国家旅游合作体现在两方面：一是协作组织的强力推动，欧洲旅游委员会是非营利性的区域旅游管理机构，在33个成员国的有力支持下，能够统一制定区域旅游政策，对外进行整体的旅游宣传，同时与欧盟、欧洲议会合作制定了各成员国的利益分配机制，统一规划文化遗产的保护，推动区域旅游持续发展；二是便利的签证政策为成员国游客出入境提供了自由[11]19-21。另一个值得借鉴的区域是东南亚，张广瑞分析认为，东盟作为负责区域旅游事务的政府间组织，能有效协调各国共同开展客源市场促销活动，并制定统一的旅游服务标准，构建信息交流平台[12]。此外，在东南亚区域合作中，各国旅游协会、旅游企业可以广泛参与区域旅游政策的制定，调动了旅游市场主体的积极性。
通过对国际区域旅游合作研究与实践的回顾，笔者认为区域旅游业作为区域经济构成部分，在探讨其协作问题时需结合相应的区域经济协作背景；同时，国际区域旅游合作实践经验的总结也为丝绸之路经济带旅游合作提供了思路与方向。
二 丝绸之路经济带区域旅游合作的背景分析
丝绸之路经济带横跨亚欧非三大洲，两端分别是繁荣的亚太经济圈和发达的欧洲经济圈，中间是能源丰富的中亚[13]。中国作为丝绸之路经济带东端的起点，沿线国家可以分为三个区段：一是中亚经济区，主要包括哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯吉斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦五国(简称中亚五国)；二是环中亚经济区，包括俄罗斯、伊朗、阿富汗、巴基斯坦、印度、格鲁吉亚、土耳其、亚美尼亚、沙特、伊拉克等国；三是环欧亚经济区，包括德国、意大利、法国、荷兰等欧洲国家，以及北非的埃及、阿尔及利亚、利比亚等国家。因此，在丝绸之路经济带区域旅游合作中，中亚经济区将是核心区；环中亚经济区占据关键的通道位置，将是区域旅游合作的重要区；环欧亚经济区涵盖西欧主要发达国家，将是丝绸之路经济带区域旅游合作中的拓展区。
丝绸之路经济带旅游资源的分布总体上不均衡。在两端的亚太经济圈、欧洲经济圈富集了约80%以上的自然资源与文化遗产，且在地域上呈现沿海、沿交通线、沿河分布态势。具体而言，在旅游资源数量方面，丝绸之路经济带西段的欧洲地区拥有的自然、文化遗产数量最多，而中部的中东地区、北非地区的旅游资源数量则最少。自然旅游资源的分布主要集中在丝绸之路经济带两端区域，其中包括以温带海洋性气候为主的东亚、北亚地区，温带大陆性气候为主的沿海内陆地区以及欧洲地中海气候区。在人文旅游资源的分布中，丝绸之路经济带东端是古代东方文化旅游区，中段是以古巴比伦文化、古埃及文化为主的世界文化遗产区，西段是以古罗马文化、古希腊文化为主的欧洲旅游区。丰富的自然人文旅游资源为丝绸之路经济带国际区域旅游合作提供良好的基础，但是不均衡的空间分布将为沿线各国、地区的旅游合作带来挑战。
丝绸之路经济带国际区域旅游合作问题早在2001年上海合作组织成立时已成为各方加强合作的重要领域。2005年11月，首届欧亚经济论坛在我国西安举行，与会的中国、俄罗斯、中亚五国以及相关国家代表就提出丝绸之路旅游合作构想，并达成《西安共识》，作为各国加强旅游合作的政策文件。同年，联合国开发计划署与中国、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦联合发起旨在“唤醒古丝绸之路”的联合国丝绸之路城市等项目，为沿线各国进行旅游合作设立了交流平台。2007年4月，中国国家旅游局领衔编制《丝绸之路旅游区总体规划》，提出从旅游线路、品牌发展、产品布局等方面开展区域合作。2013年9月，中国西安联合欧亚国家13个城市共同发表《共建丝绸之路经济带西安宣言》，提出在丝绸之路经济带自由贸易区建设中加强各国城市旅游合作的构想。2014年12月，中国国家旅游局起草《丝绸之路经济带和海上丝绸之路旅游合作发展战略规划》，计划将从旅游资源整合、智慧旅游建设、丝路旅游品牌塑造等方面开展区域旅游一体化合作。2015年3月，中国国家发展改革委联合国务院多部门发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，正式从国家层面提出共建丝绸之路经济带的战略规划，旅游合作已成为促进沿线国家、地区贸易畅通与民心相通的重要建设内容。
三 丝绸之路经济带区域旅游合作模式分析
(一)区域旅游合作模式
丝绸之路经济带区域旅游合作的主体是各国政府及沿线城市，应采用的合作方式是多边协议合作模式。由于丝绸之路沿线旅游资源分布的地域特征以及旅游活动的异域性，使得区域旅游开发活动涉及面十分广泛，需要磋商的问题层次较高，需要更多的国家层面的宏观协调与指导。在国际区域旅游合作中，根据“一带一路”战略规划，丝绸之路经济带区域旅游合作应秉承“构建全方位、多层次、复合型的国际区域旅游网络，实现沿线各国旅游业多元、自主、平衡、可持续发展”的思路，通过各国之间的政治磋商与谈判，确立“丝绸之路经济带各国旅游要素有序自由流动，旅游市场深度融合，丝路旅游形象共同塑造”的发展目标；在实施过程中，丝绸之路经济带区域旅游合作应坚持“国家政府主导、区域旅游组织参与、旅游城市联合行动”的合作政策，同时可根据区域政治、经济环境变化以及区域旅游资源与市场发展状况而进行灵活的调整(参见图1)。
根据国际区域旅游合作实践经验，丝绸之路经济带国际区域旅游合作的重点应是从战略高度来统一规划各方围绕丝路旅游资源的开发模式及方法，制定有利于各方利益及便利旅游者的政策，共同抵御各种危机对区域旅游业带来的消极影响。同时，由于地理上的相互关联性，丝绸之路经济带沿线相邻国家或地区城市之间将形成合作关系，在区域旅游开发与规划中，城市将起到集散地作用，且有助于形成点—轴互动的发展格局与鲜明的旅游形象[14]。因此，丝绸之路经济带区域旅游发展仍需沿线重点城市的深度参与，在旅游基础设施建设、共同旅游市场开发、遗产资源保护、客源互送、旅游形象打造等方面开展务实合作。
(二)区域旅游合作内容
1.合作建设旅游基础设施
丝绸之路经济带国际区域旅游合作中的基础设施建设主要包括道路、通信设施、环境保护设施等。合作的重点应围绕欧亚大陆桥建设沿线的公路、高铁等快速旅游干线，逐渐连通中国至中亚、西欧、北非的陆路交通。随着中国陇海—兰新线与哈萨克斯坦铁路接轨，中国至中亚五国的铁路网基本形成，未来应重点推进高铁项目建设，以此与伊朗、土耳其、俄罗斯、德国、荷兰、意大利实现陆路畅通。同时，依托联合国开发计划署与中亚四国及我国发起的“丝绸之路复兴计划”，丝绸之路经济带沿线的铁路、公路、港口等基础交通设施将得到进一步提高与改善。其次，在道路基础设施建设中，丝绸之路经济带各国应利用现已开通的货运线路，积极推出旅游客运专线。依托新亚欧大陆桥、渝新欧铁路的贯通，使得中国西部内陆城市实现与西欧主要旅游城市之间陆路相通，在丝绸之路经济带自由贸易区建设中，物流的自由流通将带动沿线城市旅游客源的互送。再次，作为丝绸之路经济带旅游合作的倡议方，中国企业应积极开拓海外通信设施建设市场，在国家层面签署的合作框架下，承揽中亚、中东地区的通信光缆、输变电线路工程等合作项目，为实现丝绸之路经济带旅游信息一体化建设提供基础保障。最后，丝绸之路经济带沿线的旅游生态环境十分脆弱，在基础设施建设中还应重视环保设施建设方面的合作。
2.合作进行智慧旅游平台建设
智慧旅游平台建设将是丝绸之路经济带各国旅游信息化合作的重点。以物联网、云计算、大数据等为核心的智慧旅游将突破区域国界限制，利用高性能信息处理技术、智能数据挖掘技术，在旅游产业发展、游客体验、行业管理等方面整合区域旅游物理资源与信息资源[15]。利用丝绸之路经济带旅游基础设施建设契机，沿线各国在智慧城市建设中强化智慧旅游平台的设计与对接，重点包括以下几方面：一是明确智慧旅游应用主体，除了涵盖区域各国政府旅游管理部门以外，还要包含区域旅游目的地、旅游区(点)、社区居民等主体的应用诉求；二是规划智慧旅游平台的服务项目，能够为旅游者出行前决策提供充分的信息资源，满足咨询服务、产品选择、行程设计、预定付费、反馈信息等需求，从而获得智能化的旅游服务体验；三是智慧旅游平台运行规范体系设计，要严格执行各国达成共识的法律法规、国际标准，遵循统一行动、高度对接的操作原则，重视信息安全与运行维护保障体系建设。
3.合作开发旅游产品
丝绸之路经济带区域旅游合作的重点将是旅游产品的设计与开发。旅游产品作为区域旅游活动的吸引物，是区域旅游合作开发的重要内容[16]。具体而言，丝绸之路经济带区域旅游合作将包括旅游资源普查与评定、主题旅游线路设计、跨区域旅游活动安排等内容。首先，在丝绸之路旅游资源统计阶段，各国应利用现代GIS、遥感技术精确捕获各类自然遗产、文化遗产、自然保护区的资源特色、类型、分布坐标等关键数据。其次，在分析旅游者需求及行为的基础上，合作开发丝绸之路特色旅游线路，尝试探索开发追溯丝路历史文化的穿越之旅，推出以沙漠奇观、探险猎奇为主题的户外生存之旅等。再次，借助丝绸之路申遗成功的机遇，联合各方分别打造以古道、雪山、草原、沙漠等自然奇观为主的旅游区，推出集东方汉文化、伊斯兰文化、藏文化等为一体的文化旅游线路。最后，利用丝绸之路经济带各国联合举办的各种经贸活动，推出丝路旅游专项节事活动，为全面振兴丝绸之路旅游区聚集人气，吸引中外各国游客的注意力。
4.合作开发旅游市场
丝绸之路经济带国际区域旅游合作中的市场开发重点将是旅游形象的塑造、客源市场的宣传两方面。客源是区域旅游开发中最为关注的问题，同时也是丝绸之路沿线临近各国和地区竞争的焦点。过度无序的竞争促使各方在旅游市场中逐渐从竞争对手转变为合作伙伴，这为推进丝绸之路经济带国际区域旅游合作奠定了基础。首先，丝绸之路区域旅游市场开发的重点是形象的塑造。旅游目的地形象是否鲜明，能否有吸引力，在很大程度上影响着旅游地对旅游市场的占有率。丝绸之路经济带旅游资源空间分布不均衡，某一国家的旅游资源都是整个丝绸之路旅游资源的一个组成部分，只有统一宣传旅游资源的整合性，才会凸显丝绸之路旅游区的可识别性与可记忆性，进而才能吸引旅游者。其次，在丝绸之路旅游区总体形象塑造的基础上，沿线各国才能够在旅游宣传与促销、区域内旅游客源互送、跨国跨地区旅游活动组织等方面展开下一步的合作。
5.合作制定旅游便利化政策
推进丝绸之路经济带无障碍旅游区建设是各方合作制定旅游便利化政策的关键。丝绸之路经济带东西绵延7000余公里，沿线经过40多个国家，国界的分割给国际旅游流动性带来了一定的障碍。在区域旅游合作中，丝路沿线各国都将利用双方政治磋商的机会推进区域旅游一体化进程，为方便旅游者、增加客流量提供保障。丝绸之路经济带沿线各国旅游资源特色分布具有一定的地域性特征，这就使得拥有不同旅游资源的国家互为客源国，通过签证、货币兑换等方面的便利措施推动无障碍旅游区建设。在此过程，丝绸之路经济带沿线各国可以借鉴欧盟国家《申根协议》做法，允许任何一个申根成员国签发的签证，在其他成员国也被视为有效，无需另外申请签证[17]124-129。此外，各国还可以尝试落地免签、过境免签等便利措施，逐步推行无障碍旅游。根据中国与中亚五国的国际合作基础，丝绸之路经济带无障碍旅游试点可以先从中国至哈萨克斯坦之间的丝绸之路旅游带开始，待该制度运行成熟后逐步在整个经济带推广实施。
6.合作克服突发事件的消极影响
丝绸之路经济带沿线的国际局势较为复杂，这既为开展国际区域旅游合作带来了阻力，同时也为区域旅游业的正常运行增加了风险。旅游业是易受各种因素影响而波动的脆弱性行业，有些影响巨大的突发事件甚至对区域旅游业的发展与合作产生阶段性、区域性的影响。要抵御危机所带来的消极影响，丝绸之路经济带沿线各国需要在“开放合作、和谐包容、互利共赢、市场运作”的共建原则下，团结一致，形成合力。
四 丝绸之路经济带区域旅游合作机制分析
丝绸之路经济带国际区域旅游合作将坚持多边协议机制。在合作开展中，丝绸之路经济带沿线国家为旅游发展事务与相关国家或地区进行磋商，以达成双边或多边协议，求得共识，实现共赢，使得区域旅游发展效益最大化[18]91-92。国际区域旅游合作是丝绸之路经济带建设的重要内容，相关各国在发展旅游业过程中不可避免地会遇到与其他区域成员国相关的问题，通过多边协议机制可以高效地协调解决。根据丝绸之路经济带国际区域旅游合作的现状与发展趋势，笔者认为多边协议机制主要包括政治磋商、投资促进与跨界治理三方面。
1.政治磋商机制
政治磋商机制要求丝绸之路经济带各国加强旅游业发展政策沟通。首先，丝绸之路经济带区域旅游合作需要依托上海合作组织、亚欧会议等现行机构，成立一个国家政府层面的协调委员会，由该委员会促进各国在旅游开发领域的交流，开展多层次合作。其次，丝绸之路经济带旅游发展委员会要加强同沿线各国在外交、安全、经贸等领域的对话与合作，为区域旅游合作营造良好的外部政治环境。最后，委员会要构建一个各国领导支持、国家政府主导、民众/企业参与的全方位合作体系，充分整合区域旅游发展中的各方力量，为促进丝绸之路经济带国家区域旅游合作提供政治保障。
2.投资促进机制
丝绸之路经济带区域旅游合作中基础交通设施、生态环保设施、通信光缆设施等建设需要大量的资金，必须依托强有力的投资促进机制才能保证合作的通畅运行。一是在投资基金方面，中国政府倡议建立丝路基金，计划募集400亿，用于“一带一路”沿线国家和地区基础设施建设；二是区域多边金融开发机构，包括亚洲基础设施投资银行、金砖国家开发银行、上合组织开发银行等，预计筹集资金将超过4000亿，支持丝绸之路经济带开发建设；三是尝试推行PPP(Public-Private-Partnership，公共私营合作制)模式，鼓励社会资本、公私合营资本参与丝绸之路经济带旅游开发。
3.跨界治理机制
针对丝绸之路经济带区域旅游合作中面临的公共性问题，跨界治理机制将为问题的解决提供可行的思路[19]。在国际区域旅游合作中，政策工具运用以及旅游资源配置将跨越各国行政边界，因此，跨界治理机制的确立将有助于减少旅游合作中的“囚徒困境”[20]。首先，跨界治理机制的运行需要依托丝绸之路经济带旅游发展委员会，由该机构行使协调跨界行政主体的能力，通过制定行之有效的政策目标，提高各方共识程度。其次，通过发展基金解决不同发展水平国家参与旅游合作的激励问题。丝绸之路经济带沿线的旅游业发展水平差异较大，通过设立专项发展基金，帮助不发达地区参与国际区域旅游开发，可有效避免合作博弈破产。最后，跨界治理机制的运行需要丝绸之路经济带各国达成共识的条约以提供法律方面的保障。在国际区域旅游合作中，沿线各国需要在《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》战略规划推动下形成《丝绸之路经济带共同体条约》，以保障各成员国在旅游合作开发中的合法权益。
文章来源：《四川师范大学学报：社会科学版》2015年第3期