诉讼数量上升，但成本高、专业能力不足等问题仍有待解决 扫清环境公益诉讼障碍尚需多方支持
本报记者刘晓星
我国的环境公益诉讼经过了近十年的艰难探索和积极推动，伴随着新《环保法》等一系列法律法规落地实施，环境公益诉讼制度在立法层面得到了确认。
如今，新《环保法》实施已经一年有余，我国环境公益诉讼个案数量较新《环保法》实施前有了大幅提升，检察机关也开始探索在全国试点地区开展环境公益诉讼的实践。但是，环境公益诉讼仍然面临着社会组织与检察机关在公益诉讼中的角色分工尚需进一步明确、《海洋环境保护法》 等老的法律与新环保法有效衔接及环境公益诉讼制度亟须在全国范围内顺利、平衡、全面实施等问题。
环境公益诉讼个案数量大幅上升
立案较顺利让人信心倍增
《环境保护法》中明确提出符合条件的社会组织可以提起环境公益诉讼。因此，环保组织也将2015年视为环境公益诉讼的元年。近日，中华环保联合会与自然之友联合对2015年环境公益诉讼进行了盘点。
“《环境保护法》修订实施后，开展环境公益诉讼实践工作较2013年、2014年更为顺畅，新提起的8起环境公益诉讼案件均未出现历年中因原告主体不适格而引发的不予回应、不予受理以及驳回起诉等情况。”中华环保联合会副秘书长谢玉红向记者介绍说，中华环保联合会开展环境公益诉讼已经10年，过去的一年是最顺畅的一年。
据不完全统计，2015年全国有江苏、贵州、山东、福建、浙江、宁夏、辽宁、湖南、河南、海南、天津、北京、安徽和四川14个省（区、市）法院，受理了社会组织提起的环境公益诉讼。
感觉环境公益诉讼立案顺畅的不仅是中华环保联合会，环保组织自然之友在2015年也成功提起多起环境公益诉讼，其法律与政策倡导总监葛枫向记者介绍说，2015年，由社会组织提起环境公益诉讼的个案数量相比新环保法实施之前大幅上升。
2015年社会组织共提起37起环境公益诉讼，这37起案件均为环境民事公益诉讼，其中6起已审结。
据中华环保联合会及自然之友介绍，尽管2015年环境公益诉讼有了较大进展，但是，提起环境公益诉讼的社会组织仍然太少。
同时，也有一些起诉到法院的环境公益诉讼尚未立案。对于法院不予立案的理由，葛枫分析说，从2015年案例来看。法院不予立案的理由均是主体不适格。此外，一些案件在法院的主持下各方达成了诉前和解。还有一些案件在2015年年底提起诉讼，提交了补正材料，正在等待结果。
“有些案件在去年初提起，但因各种原因目前尚未受理。”葛枫说，2015年3月，其所在的组织提起的重庆渣堆水污染案和内蒙古神华煤制油项目破坏草原生态环境案至今没有收到法院的任何回复。
限制性规定多，只有少数环保组织有意愿、有能力提起公益诉讼
社会组织担当原告需跨过多重门槛
社会组织在环境公益诉讼实践中遇到了一些现实困境，亟待各方合力解决。
少一些限制性规定
理解不同，让环境公益诉讼面临不同遭遇。
在采访中，业内专家表示，当前，一些个案立案主要是由于各地法院对《民事诉讼法》、《环境保护法》及相关司法解释中的环境公益诉讼主体资格的规定理解不一。有的做限制性理解，有的做宽松式理解。
目前，社会组织发展得还不成熟，很多地方的法院对社会组织了解有限，往往十分谨慎地对社会组织进行资格审查。其实，这些担忧大可不必。葛枫认为，在目前只有少数几家环保社会组织有意愿、有能力提起环境公益诉讼的现实状况下，不宜过多对其主体资格进行限定。
《民事诉讼法》、《环境保护法》及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 对可以依法提起环境公益诉讼的社会组织做了资格界定。
统计显示，“目前各级民政部门登记的环境保护相关社会组织有 6000多个。其中，在国务院民政部门登记的有36个；在省级民政部门登记的有300多个；在设区的市级民政部门登记的有700 多个。”据此，全国应该有 1000余个社会组织具备法律和相关解释规定的起诉资格。
自然之友从2014年6月开始搭建环境公益诉讼支持网络，对全国具有环境公益诉讼起诉资格的民间环保组织进行调研。据自然之友不完全统计，目前在各地从事环境保护相关公益活动的民间环保组织中，约有30余家符合环境公益诉讼起诉资格，而其中有意愿提起环境公益诉讼的组织则更少，福建绿家园、大连环保志愿者协会、湘潭环保协会、莆田绿萌滨海湿地研究中心、绿色浙江等是这里面首批勇于实践的社会组织。通过个案实践，社会组织锻炼了机构的法律倡导能力，法律团队也从无到有组建起来。
多种形式参与诉讼
社会组织正在以原告、支持起诉方或资金支持方等角色参与到环境公益诉讼中。
“具备资质并不代表就可以提起公益诉讼，还要与这一机构发展宗旨相契合。”中华环保联合会相关负责人在接受记者采访时表示，“有一些环境机构的发展宗旨仅限于环境保护，如做一些鸟类保护等，提起环境公益诉讼对于这些环保机构来说，专业技术、不菲资金、法律知识都是门槛，改变现状需要一个过程。”
虽然《环境保护法》实施后，具备公益诉讼主体资质环保组织数量上相较之前有一定增加，但提起环境公益诉讼，社会组织面临专业取证技术、资金支持、法律帮助都将成为诉讼门槛。
目前，一些基金会已经成立了专项基金，支持社会组织开展环境公益诉讼。2015年1月，社会组织自然之友在阿里巴巴公益基金会的支持下，设立了环境公益诉讼支持基金，这一专项基金在2015年一共支持了10个案件。
葛枫表示：“成本高是社会组织在公益诉讼实践中遇到的现实困境，成立专项基金有助于针对性地解决有诉讼主体资格组织诉讼资金难的问题，但专业技术和法律支持仍需要有关机构支持。”
过去的一年，只有9家社会组织担当原告，数量比较少，一方面是因为法律对主体资格有比较严格的限制；另一方面也说明社会组织提起环境公益诉讼的意愿尚需提高，能力仍需培养。中国政法大学教授曹明德对在接受记者采访时表示：“一些不符合环境公益诉讼主体起诉资格的社会组织，可以通过多种方式支持原告提起环境公益诉讼，参与到诉讼过程中。”
支持起诉推动诉讼发展
中国政法大学环境资源法研究和服务中心是一家民间公益组织，为公民及社会组织提供环境类相关法律咨询和援助，这一机构作为数起自然之友等为原告的环境公益诉讼个案的支持起诉单位，通过为原告提供代理律师、提供法律意见等形式支持着原告提起环境公益诉讼。
《环境保护法》实施后，这一机构作为法律支持方为全国首例民事公益诉讼案件福建绿家园、自然之友两个环境公益诉讼主体，提供法律援助和支持，使得原告方二审（终审）胜诉。
另外，安徽绿满江淮作为中国生物多样性与保护绿色发展基金会诉常州永泰丰化工有限公司等环境污染公益诉讼案的支持起诉单位，也在前期调查取证、提供代理律师等方面给予了有力支持。
“支持起诉人制度推动了环境公益诉讼实践的开展。”曹明德说。一方面要通过大手拉小手的模式解决能力不足的问题；另一方面应通过设立专门的环境公益诉讼基金等方式解决诉讼成本高的现实难题。如何通过科学合理的制度设计解决社会组织面临的诉讼成本高的困难？葛枫认为，原告承担的鉴定评估费、合理的律师费及为诉讼支出的其他合理成本可以由被告支持，便是一项减轻原告诉讼成本的制度。一年的实践证明也是一项可行的制度。
2015年提起和审结的几起环境公益诉讼案件中，原告的律师费、鉴定评估费及办案必要的差旅成本等费用由被告来支持的诉讼请求大部分获得了法院的支持。例如，在最高院发布的环境资源审判十大指导案例之一、《环境保护法》第一案福建南平生态破坏案中，南平中院判决由被告来承担原告自然之友和福建绿家园的上述成本共计 16.5万元。再比如，2015 年贵阳清镇市以调解结案的一例大气污染案件中，被告也承担了原告清镇市生态环保联合会和自然之友的律师费和为诉讼支出的其他合理成本。
法无禁止即可为
环保组织将尝试环境行政公益诉讼
全国人大常委会授权检察机关从2015年7月开始在试点地区探索环境公益诉讼的实践，《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称《方案》）和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《办法》）中对检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的范围和程序做了详细规定。
根据《方案》，检察机关开展公益诉讼试点的地区包括北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃等13个省、自治区、直辖市。
据不完全统计，检察机关在 2015 年共提起7起环境公益诉讼，其中两起已经判决结案。检察机关提起的7起公益诉讼中有5起是行政公益诉讼，两起是民事公益诉讼。
而《环境保护法》实施后，符合条件的环保组织共提起的37起环境公益诉讼中，全部是环境民事案件，还没有一例涉及行政公益诉讼范畴。
至于环保组织为何没有提起环境行政公益诉讼，葛枫认为，行政诉讼法缺乏公益诉讼的明确规定是原因之一。
“但是，《环境保护法》第五十八条明确规定，符合条件的环保组织可以提起环境公益诉讼。”在葛枫看来，这一规定，并没说环保组织不能提起环境行政公益诉讼。她表示，自然之友已经在做准备，今年或将尝试提起环境行政公益诉讼。
葛枫说，即使环保组织提起的环境公益诉讼不被法院受理，他们也将通过其他方式来推动环境行政公益诉讼。“社会组织可以通过举报到检察机关的方式，来为检察机关提供案源和初步证据。”葛枫告诉记者，环保组织提起行政公益诉讼如果法院不受理，他们将向检察机关举报行政机关不依法屡职包括失职渎职问题，积极建议检察机关更多地进行环境行政公益诉讼。
在葛枫看来，国家有关部门应该鼓励探索行政公益诉讼主体的多元化，鼓励社会组织作为行政公益诉讼的主体之一，开展环境行政公益诉讼。“社会组织举报到检察机关，要求检察机关提起行政公益诉讼，如检察机关无正当理由不提起的话，应当允许社会组织作为主体发起行政公益诉讼。”葛枫说。