邢红青：地方财政岁末集中拨款的成因与对策

　　每到岁末年初，财政集中拨款和突击花钱的问题就列入社会热门话题的排行榜上。人民银行各级国库部门也随之迎来了一年一度的业务高峰期，国库人员加班加点，从审核到支付，需耗费大量的人员和精力，这不但给人民银行正常的业务运行和监督管理带来一定困难，而且“岁末突击花钱”问题受到越来越多的关注，突出反映出国家财政预算体制存在严重缺陷。

　　一、年底集中拨款的主要特点：

　　1、支出笔数猛增。近年来，每年从12月份开始，各地市财政局开始大批量集中拨款，源源不断地送到人民银行国库部门，尤其到年底最后几天，更是达到全年的业务高峰。不少分支机构有时一天的拨款凭证摞起来有2尺多高，2千多笔。每一笔拨款从审核到各联次分开，再录入计算机以及各加盖印章等手续，按照业务流程，需经过7次翻阅核对，其业务量可想而知，国库人员加班加点甚至彻夜未眠是常有的事。

　　以某地级市辖区2011、2012、2013近三年来实拨资金、直接支付、授权支付的业务量统计为例：2011年12月拨款支出25572笔，占全年支出业务量的20.35%；2012年12月拨款支出39372笔，占全年支出业务量的23.75%；2013年12月拨款支出64295笔，占全年支出业务量的28.40%。仅12月一个月的业务量，占到全年业务量的近三分之一。

　　2、支出金额较大。以某地级市辖区支出统计为例，2011年、2012年与2013年全年财政累计支出分别为2171205万元、2759909万元、3483859万元，其中12月份累计支出分别为540853万元、656992万元、940621万元，分别占全年支出总额的24.92%、23.80%、27.00%。

　　3、预算科目比较集中。以某地级市2013年12月份支出执行情况为例：12月份市政府积极调整支出结构，集中财力保障和改善民生，不断加大对教育、社保、城乡公共设施、农林水利等民生领域的投入：12月份，全市一般预算支出641329万元，其中教育支出203462万元，占一般预算支出的31.72 %，社会保障支出46932万元，占一般预算支出的7.32 %，城乡公共设施支出115776万元，占一般预算支出的18.05 %，农林水事务支出103336万元，占一般预算支出的16.11 %。四项支出共占一般预算支出的73.20%。可见这几项支出金额很大，占比很高。

　　二、年底集中拨款存在的问题

　　1、不合规拨款比例增加。财政部门由于年底集中大量拨款，经常出现把关不严和操作人员失误的情况，递交人行的拨款凭证有的漏盖预留印鉴，有的专项拨款缺少文件或与所附文件不符，有的预算拨款凭证漏打，有的凭证是重复打印，造成拨款凭证和所付直接支付明细清单不符，给人民银行支拨工作造成极大的困难和隐患。据人民银行某地级市直属城区支库统计，2013年12月份退回不合规拨款57笔，占到全年不合规数量的44.3 %。

　　2、为人行监管带来困难。由于年底集中拨款，业务量猛增，需人行审核的很多，既有大额拨款，又有各类专项资金，这都需要人行经办人员、业务主管、分管行长逐笔审核和登记，需花费大量的时间和精力。有的行或经办人员难免出现疏忽或遗漏，带来一定监管风险。以某地级市直属城区支库为例， 2013年1-11月份，日均财政拨款约为40笔，而12月份，日均财政拨款却在80笔，导致国库人员工作量及监管压力骤增。

　　3、拨款退回业务增多。随着2012年底TCBS系统的上线，某地级市各县区预算单位拨款全部实行财政集中支付，财政支付中心在录入凭证信息时经常出现差错，年底时由于集中拨付，尤其增多。如有的收款人名称不对，有的收款人账号不正确，有的非收款行资金等等，而且一错就是几十笔，造成上午刚拨出去一批，下午就退回十几笔，如离石区支库12月份处理拨款退回业务135 笔，占全年430笔的31.40%，这样给人行业务人员增加了许多重复业务工作量。

　　4、财政专户开设太多。大量财政资金转移到财政部门在各金融机构开设的账户中，失去人民银行的监督，容易滋生贪污腐败温床。近年来，随着市场经济的快速发展，商业银行分支机构越来越多，市场化程度越来越高，商业银行在存款市场的竞争日趋激烈。一些机构为了将财政资金拉到本机构名下，甚至出现了违规为财政部门开设账户的现象。每到年末，财政部门就会将大量的财政资金转存到商业银行。究其原因：既有财政部门主观上不想使国库库存资金冒的太高的原因；也有商业银行为了增加存款，完成业绩考核，公关地方政府的因素。

　　5、降低了资金使用效率。财政资金应该按照预算计划和项目进度，足额拨付到相关预算单位或相关项目。但财政资金在拨付过程中，需要经过各职能部门层层审批，逐级拨付，部分项目支出、专项支出临近年底才集中下达，造成资金的集中拨付和滞留，影响预算项目的实施进度，致使财政资金的实际使用效率降低。

　　三、形成年底集中拨款的主要原因

　　1、财政预算编制方法欠科学。目前地方财政预算编制主要采用“基数加增长”的编制方法，下一年的预算，往往根据前一年度的基数变动，如果上一年度的钱没有用完，结余全部上缴，否则，第二年的预算规模还会减少。同时，由于预算编制采取上下结合、逐级汇总的程序，容易给各部门自下而上提出预算请求时夸大自身支出需要，造成预算虚高，在指定的期限内或者项目范围内，如果不乱花，经费不可能用完，造成年终集中花钱现象。

　　2、国家相关部门预算拨付速度慢。尤其是中央、省级的专项指标文件下达的比较迟。2013年山西某地级市全辖各种专项款约有44亿元，其中四季度才下达专项文件的各类专项资金约有13亿元，占29.54%。导致预算专项资金拨付慢的主要原因是我国权力机构的决策流程形成的。我国的预算年度周期自每年公历1月1日起至12月31日止，负责预算审批的政府机构、立法机构，即全国人大会议召开时间一般在3月，省级在4月，再加上后续审批流程，行政部门预算最快要等到当年5月才能得到批准。如此算来，原本为一整年资金划拨的预算，实际上可能只在七、八月内支出，有的资金划拨更加靠后，导致预算执行进度衍后。

　　3、有些重点工程年底集中拨付较多。有些重点项目集中在年终竣工验收，导致出现一些工程款在年底集中拨付现象。一些重点工程、重点项目建设周期都比较长，各级政府一般采取逐年拨付的方法，将资金拨付出去，而年末岁尾又往往是工程项目资金结算及支付农民工工资的关键时期，客观上也会造成年底集中拨付数量增加。如2013年12月拨付山西某地级市新城建设资金10亿元，地级城市飞机场建设资金5亿元，形成集中划拨支付的集中期。

　　4、划拨支出进度安排欠佳。各部门没有支出进度化的紧迫感,对支出进度安排的不适当及预算弹性的“前紧后松”也同样会造成“突击花钱”。 预算支出的问题其实和普通人过日子的道理也有相似之处，一个家庭一年开始时省着花钱计划着过日子，不敢多花钱，是担心年底钱不够用，这样到了年底会有一定积累。年底出现结余后,为防止明年预算缩减而突击花钱。除此之外，财政收入本身的特点也值得考虑。虽然财政安排比较稳定，但因财政收入呈现季节性，有时财政收入不能及时入库，还有好大一部分非税收入长期存放在各商业银行非税收入专户，政府为调节收入进度，往往季末年终集中缴库，这样就造成支出延期，同样可能导致年底“突击花钱”。

　　5、不合理的绩效考核驱动。地方政府对预算管理考核不科学，起到了“负激励”作用。预算管理及绩效考核机制长期以来“只问花钱不问效果”，衡量一项预算执行是否良好，主要不是看这项预算是否以最小的投入换取了最大的收益，而是预算拨付的资金是否在规定的期限内全部花完；预算花不完，不仅证明预算执行者可能没有完全完成自己的任务，也意味着来年预算编制时预算资金要相应缩水。这种不合理的绩效考核机制也成为年末集中拨款的原因之一。

　　四、对策及建议

　　1、改进预算编制方法。地方财政应改变原来单一的“基数加增长”的编制方法，全面实行部门预算，探索推行零基预算，即主要将编制预算精力放在新增支出项目上，而对基本支出（人员和日常公用支出）则没有必要年年重新核定预算，而应该随着经济发展、国家政策及自然水平等的变化在原来基础上适时调整编制定员和各项支出定额，使之更加科学。

　　2、提前预算编制时间，提高预算编制质量。目前，地方政府编制预算草案约需2-3个月，加上人大审批等环节，预算编制从上到下层层下达部署，约需5个月左右。而从发达国家经验来看，预算编制时间一般都需要9-12个月左右，因此，适当延长预算编制时间，一方面有助于缓解编制压力，另一方面有利于各级财政部门细化预算编制工作，提高预算编制质量和科学性，防止多报预算。另外，我国人大对财政预算的审批时间通常为每年的3月份，因此，可以借鉴外国经验，调整我国中央与地方财政的预算年度，即从每年的4月1日到次年3月31日，增强财政预算执行的严密性。

　　3、按时间和进度统筹安排预算支出。地方政府部门要把财政资金使用效益和财政资金安全有机结合起来。要以资金安全为前提，以提高财政资金使用效益为目的，加强预算支出进度的管理，严格按照预算计划抓好支出进度，坚决防止超预算、超进度拨款，防止简单的库款搬家和以拨代支。对预算中已确定的各类支出尤其是专项支出，按工程时间和进度分段验收并及时拨付，督促项目落实，避免年中大量聚财、年底集中花钱现象的发生，充分发挥财政资金的使用效益，以实现全年财政支出的均衡。

　　4、完善监督制约机制。强化人大、审计等部门对地方财政的监督力度。12月份集中拨款现象，一方面反映了财政资金管理水平方面存在的不足和问题，另一方面也反映了对地方财政监督、制约机构需要强化。因此，建议地方人大、审计等部门，建立、健全和完善预算资金支付监督和防治腐败机制，进一步加强对财政部门的监督检查力度，促进财政部门强化预算管理，提高预算收支执行的透明度，把对支出预算总额的控制改变为对每笔支出明细的控制，使财政资金运作处于有效的全过程监控之中，同时要充分发挥民众监督的广泛性、经常性和及时性，自用网络等信息渠道，加强对预算执行的监督力度，把政府部门的“账单”在民生监督的阳光下曝晒，消除危害财政肌体的“毒瘤”，从而使财政资金收支运行更加规范和高效。

　　5、建立科学的预算支出激励机制。财政部门应逐步实现预算资金绩效考核激励机制，侧重对财政资金产出的控制，关注财政资金的使用效率和效益。要结合财政拨款结转及结余资金的实际情况，研究建立财政拨款结转及结余资金有效管理的激励机制，合理分析结转结余资金的原因，提高资金使用效益，符合要求的可结转下年，而不核减下一年度预算。在保证财政资金安全、管理规范基础上，切实提高财政资金使用效率。（作者单位：中国人民银行吕梁中心支行）