《青海省生态文明建设促进条例》立法守护大美青海

　　“你们看，这里的天空好蓝啊！”夏日，青海，在很多地方，都能听到不同口音的外地游客如此惊呼，伴随这呼声的，是更多的惊叹声以及手机、相机“咔嚓咔嚓”抓拍的美丽闪光……

　　彼时，在这片蓝天下，长江、黄河、澜沧江静静地流淌，穿过静默千年的大山，越过黄了又绿的草原，逶迤东去，向世界诉说着“中华水塔”三江源的前世今生……

　　青海是欧亚大陆孕育大江大河最多的区域，被誉为“中华水塔”、“全球气候启动区”，其所辖的青海湖、祁连山湿地、森林和草地，是控制西部荒漠化向东蔓延的天然屏障和生态功能区，生态地位十分重要。为了进一步推进生态文明先行区建设，2015年1月13日，省十二届人大常委会第十六次会议审议通过《青海省生态文明建设促进条例》并于今年3月1日起施行。

　　“这是我省第一部省级生态文明建设立法，也是我国藏区第一部省级生态文明建设立法。”7月19日，青海省人大法制委员会有关负责人用“两个第一”来形容上述条例的重要性。

　　与时俱进

　　立法促进生态文明建设

　　“《青海省生态文明建设促进条例》的诞生是有大的背景的，它是时代和社会发展的产物，也是青海人民解放思想与时俱进的‘结晶’！”省人大法制委相关负责人介绍说。

　　党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，十八届三中全会进一步构建了生态文明建设制度体系。省委、省政府认真贯彻中央精神，把生态保护作为对国家承担的重大历史责任和实现自身可持续发展的头等大事来抓，提出以生态文明的理念协调推进经济社会发展，制定实施《青海省生态文明制度建设总体方案》、《青海省创建全国生态文明先行区行动方案》等一系列关于生态文明建设的制度措施，带领全省各族人民大力开展生态文明建设。

　　2014年6月底，省委书记骆惠宁专门作出批示，要求省人大常委会启动生态立法，并力争年内出台。由此，青海省人大常委会迈出完全自主立法的第一步，在立项起草、征求意见、修改论证以及审议通过等各个环节中，充分发挥立法机关的自主性和先行性，创制性地开启了我省第一部省级生态文明建设立法工作。

　 　“摸爬滚打”

　　 立法之路多辛苦曲折

　　起草生态立法条例(草案)，是我省立法工作中的一件大事。接到骆惠宁书记的批示后，省人大常委会高度重视，迅速成立了由省人大常委会副主任穆东升任组长，副主任沈何、曹文虎任副组长的条例起草领导小组，由沈何具体负责、省人大法制委和环资委相关工作人员为成员的起草小组也立即投入工作。

　　既是完全自主，又是我省第一部生态立法，而且还没有上位法可循，怎么起步呢？学习。

　　2014年7月初，在赶赴贵州省“取经”的同时，起草小组成员进行了封闭式的学习，全面领会国家关于生态文明建设的重要论述以及省委省政府有关文件的精神。

　　“从早上八点半到晚上十点，中间就抽点时间吃个饭。一大摞文件，逐章逐章地读，逐句逐句地领会，那可是再扎实不过的学习啊！”回想当时，省人大法制委相关人士仍记忆犹新。

　　实际上，在《青海省生态文明建设促进条例》制定过程中，起草小组成员的学习是贯穿始终的。不仅普通成员学，领导们也在学；不光向中央、向外省学，还向省内、向小组成员学。在条例起草的初始阶段，组长、副组长就严格“军令”：起草人对自己负责的章节的每一条款，甚至每一句话、每一个字都要敲定、落实，出处是哪里、是否具有科学性和可行性、怎么提炼的、出于什么考虑，这些细节都要烂熟于胸并定期向起草小组一一汇报。除了管理好“自留地”，每位起草人还要熟知其他起草人负责的章节的法律条文规定，做到对整部条例胸有成竹。

　　“领导们就说了，除了吃饭睡觉，你们要把所有时间都用来考虑怎么做好这项工作，要日思夜想！”

　　“开会讨论的次数真的没法统计。有时候，吃饭的饭桌上，领导就过来跟大家谈，一谈就是半个多小时！”

　　“有段时间大家每天都要集中讨论，都很辛苦。而负责整理发言的同志就更辛苦了，晚上经常要熬到半夜，这样才能保证第二天所需的发言材料！”

　　“征求意见稿形成前，草稿都不知道修改了多少遍！大到框架、总则，小到一个名词、一个标点符号，都要经过起草小组的讨论和论证！”

　　认真的学习加紧张的工作换来的是工作的成果。2014年9月，数易其稿的条例(草案)征求意见稿终于形成，并送达省委、省人大、省政府、省政协、两院领导班子成员，省委、省政府各部门，省军区、武警总队，省人大常委会组成人员、省人大各专门委员会、常委会各工委(办)和各市、州、县人大常委会、各民主党派、省管企事业单位、金融机构、科研院所、大专院校等301个单位和个人征求意见。而在这之前，我省从来没有哪部立法的征求意见范围会如此之广泛和全面。

　　对于我省第一部生态文明建设促进条例的制定工作，被征求意见的各个单位、部门和个人也给予了高度的重视。有的部门仅为一句话或一两个字的表述，就专门发了修改回复函，有的部门认真地写了七八页、十几条反馈修改意见，关切之意尽在四百多条回馈意见中，这些意见，也直接促成了起草小组对征求意见稿60%内容的修改和完善。

　　2014年10月20日至11月5日，起草小组对征集到的各方面意见建议进行认真研究，在逐条分析、逐句斟酌、逐字推敲的基础上，完成了对条例(草案)的修改和完善。11月7日，省人大环资委召开第十次委员会会议，对《条例(草案)》(稿)进行了认真审议，形成了《条例(草案)》。

　　 保护第一

　　立法体现青海特点

　　2015年1月13日，《青海省生态文明建设促进条例》经青海省十二届人大常委会第十六次会议审议通过。该条例共分七章、76条，分别对青海省生态文明建设的责任主体、规划与建设、保护与治理、保障机制、监督检查、法律责任等内容做了明确规定。这也是青海省人大常委会当年立项、当年起草、当年审议的自主性、先行性、创制性立法，为青海省生态文明建设提供了制度支撑。

　　“纵观共七章、76条的《青海省生态文明建设促进条例》，生态保护第一的理念和精神贯穿到了整部条例当中，这也是这部条例的灵魂！同时法规中还对处理好保护与发展的关系作了详细阐述。”省人大法制委相关负责人说。

　　青海最大的价值在生态，最大的潜力在生态，最大的责任也在生态，只有保护好生态，才能形成我省持续发展、后发赶超的厚重优势，才能履行青海对人类、对民族、对子孙后代的重要责任，才能彰显青海对国家乃至全球生态安全的重大贡献。

　　根据2014年3月正式实施的《青海省主体功能区规划》，我省国土面积的近九成被列入限制开发区和禁止开发区。其中，三江源草原草甸湿地生态功能区等被划入限制开发区域，约占全省面积的58%，而禁止开发区域约占32%，这也就意味着，青海“半壁江山”已被纳入三江源保护区。

　　从这些角度来看，《青海省生态文明建设促进条例》是对中央和省委的相关决策精神作了全面梳理，并固化和体现了这些精神。

　　对政府、单位、公众等实施生态文明建设的主体责任作出明确规定、倡导建立政府主导、全民参与的生态文明建设良性循环机制，也是《青海省生态文明建设促进条例》的亮点之一。

　　省人民政府编制全省生态文明建设规划、市(州)县级人民政府根据上级人民政府生态文明建设规划编制本行政区域的生态文明建设规划……这种“明文规定”，使得各级政府都能在上述条例中“对号入座”找到自己应该履行的职责，知道自己该做什么、怎么做，进一步规范了政府各部门在生态文明建设中担负的责任。

　　“立法的目的在于执法，要增强法规针对性和操作性，要把省委的决策和省政府进行生态文明建设的成功经验用立法形式固化下来，才能有效发挥政府在生态文明建设中的主导作用，促进政府与社会形成合力！”省人大法制委相关负责人解释说。

　　此外，《青海省生态文明建设促进条例》还突出了保护与治理的立法理念，规定了生态保护红线制度，用“红线”警示生态保护的底线。同时，还提出了对农田、草原、森林等生态要素的比较具体、细化的保护措施，这些措施都具有很强的针对性和操作性。(何敏)