为三江源国家公园穿上“护身衣”

　　6月2日，省十二届人民代表大会常务委员会第三十四次会议审议通过了《三江源国家公园条例(试行)》(以下简称《条例》)，《条例》将于8月1日起正式施行。

　　至此，三江源国家公园管理与保护，将穿上法制保障的“护身衣”。

　　建立国家公园是党的十八届三中全会提出的一项重要生态制度设计。2016年3月5日，中办、国办正式印发《三江源国家公园体制试点方案》(厅字〔2016〕9号)，3月10日，习近平总书记在参加十二届全国人大四次会议青海代表团审议时，强调“在超过12万平方公里的三江源地区开展全新体制的国家公园试点，努力为改变‘九龙治水’，实现‘两个统一行使’闯出一条路子，体现了改革和担当精神。要把这个试点启动好、实施好，积累可复制可推广的保护管理经验，努力促进人与自然和谐发展”。8月22日至24日，习近平总书记在青海视察工作时，再次强调“青海的生态地位重要而特殊，必须担负起保护三江源、保护‘中华水塔’的重大责任”。“要加强自然保护区建设，加强三江源和环青海湖地区生态保护，筑牢国家生态安全屏障，坚决守住生态底线，确保‘一江清水向东流’”。

　　由此可见，制定《三江源国家公园条例(试行)》是贯彻落实试点方案，做好体制试点工作的“规定动作”和“必答题”，是实现依法建园和推进我省生态文明制度建设的必备要件，更是为全国提供可复制、可推广保护管理经验的现实需要。

　　 前期准备：打实基础

　　“细化再细化”

　　2016年10月18日，我省召开专题会议，专题研究部署《条例》起草工作。省政府法制办、三江源国家公园管理局及时协商，组成由实际工作者、政府法制工作人员、环境资源法专家参加的起草小组，采取分头起草和集中讨论相结合方式，开展起草工作。11月中旬，形成初稿并征求到省人大法制委，玉树藏族自治州、果洛藏族自治州、玛多县、杂多县、治多县、曲麻莱县人民政府及省内4名专家学者、国家公园管理局内部处室及其管委会、管理处意见120余条，征求各市州委和人民政府、省委各部委、省直各部门、各人民团体意见建议共113条，经反复研究修改后，形成条例征求意见稿。12月16日，将征求意见稿报送国家发改委，征求建立国家公园体制试点领导小组13个国家部委的意见建议65条，起草小组经认真研究讨论后，进行了充分吸纳。

　　省政协于12月30日，就条例征求意见稿专门召开立法协商座谈会，省直相关部门负责人、民主党派省委负责人、省政协立法协商智库专家、宗教界人士提出了修改意见建议，起草小组梳理采纳相关意见建议并进一步修改后，经三江源国家公园管理局局务会研究形成条例送审稿——《条例》(草案)。草案经省人民政府第74次常务会议审议通过，并经中共青海省委第132次常委会同意。

　　省人大环境资源保护委员会提前介入，参加省政府法制办组织的论证会，提出意见和建议，并专程赴全国人大环资委征求意见，组织调研组先后深入玉树州、果洛州实地调研，征求长江源、黄河源、澜沧江源管委会及相关部门的意见建议。同时将条例草案印送省人大各专委、法制咨询组成员、环资委委员及相关州县人大常委会和人民政府征求意见。在收到省政府报送的条例草案议案后，环资委又征求了省环保、住建、国土、农牧、水利等部门意见。省人大常委会副主任曹文虎带领调研组赴浙江考察学习，钱江源国家公园体制试点情况，为审议条例草案做好充分准备。2017年3月29日，省十二届人大常委会第三十三次会议初次审议了《条例》(草案)。常委会组成人员认为，条例的制定对依法推进三江源国家公园建设和管理，实现自然资源的持久保育和永续利用，将提供有力的法制保障。《条例》草案内容全面，结构合理，具有较强的可操作性，比较成熟。同时，也提出了一些修改意见和建议。会后，省人大法制委认真研究常委会组成人员的审议意见、省人大环资委的审议意见和国务院13个部委的指导意见，提出了统审工作方案，着力进行了以下几方面的工作：一是将《条例》草案在青海人大网和青海新闻网公布，向社会公众公开征求意见；二是常委会副主任马伟带领有关同志，赴全国人大常委会法工委请示汇报；三是法工委组成有三江源国家公园管理局参加的立法调研组，赴玉树州、果洛州、曲麻莱县、玛多县进行了立法调研，广泛听取政府部门、园区管委会、保护管理站和当地群众代表的意见建议；四是与省政协社法委进行了立法协商，广泛听取社会各界意见；五是召开省政府有关部门座谈会和常委会法制咨询组专家论证会，对《条例》草案修改情况进行了研究论证。5月4日，法制委员会召开第四十次全体会议进行了统一审议，提出了《条例》草案修改稿和审议结果的报告。意见建议和修改情况汇总如下：

　　有的常委会组成人员和有关方面提出，草案第六条关于“纳入国家财政支出范围”的表述，不够严谨。经研究，将草案第六条修改为：“建立以财政投入为主、社会共同参与的资金筹措保障机制，三江源国家公园保护、建设和管理等所需资金由省人民政府申请中央财政逐步解决。”

　　有的常委会组成人员建议，应当加强三江源国家公园保护、建设和管理方面的宣传教育，进一步增强公众的生态保护意识。根据这个意见，将草案第八条修改为：“有关部门和单位应当加强三江源国家公园的宣传教育，普及生态文化，增强全民生态文明意识，促进三江源国家公园的保护、建设和管理。”“广播、电视、报刊、网络等新闻媒体应当开展对三江源国家公园保护、建设和管理的宣传报道，并加强舆论监督。”

　　根据常委会组成人员和法制咨询组专家的意见，结合三江源国家公园管理工作实际，对草案有关国家公园管理体制的内容作进一步梳理调整，将草案第十条、第十一条第一款、第二款综合修改为：“三江源国家公园实行集中统一垂直管理。建立以三江源国家公园管理局为主体、管理委员会为支撑、保护管理站为基点、辐射到村的管理体系。”“三江源国家公园管理局下设长江源(可可西里)、黄河源、澜沧江源园区国家公园管理委员会，管理委员会下设保护管理站。”“三江源国家公园管理局园区管理委员会具体负责本区域内国土空间用途管制，承担自然资源管理、生态保护、特许经营、社会参与和宣传推介等职责。”

　　有的常委会组成人员和法制咨询组专家提出，在三江源国家公园的保护、建设和管理活动中，应当对三江源国家公园保护管理站以及当地村民委员会的相关职责作出规定。据此，增加这方面的内容：“三江源国家公园保护管理站承担有关生态管护工作职责。”“三江源国家公园内村民委员会配合做好生态保护工作。”

　　根据有的常委会组成人员意见，将草案第十一条第三款修改为：“三江源国家公园内乡镇人民政府同时履行国家公园保护管理站的职责。”

　　有的常委会组成人员和政府有关部门提出，草案第四十六条第二款关于“健全野生动物伤害补偿制度”的内容范围较窄，还应增加有关野生动物致“财产损害”的补偿和保险的相关规定。经研究认为这个意见是合理的，将此款修改为：“构建保护野生动物长效机制，健全野生动物致人身、财产损害补偿制度，鼓励开展野生动物致人身、财产损害商业保险。”

　　根据省人大环资委和政府有关部门的意见，对草案第四十七条作如下修改：对法律、行政法规中已有明确规定的不再作重复规定，删除本条第四项“超标排放污染物”、第五项“防火期内野外用火”和第九项“使用剧毒、高残留以及可能造成二次中毒的农药”的内容。同时，对法律责任的规定作相应修改。

　　“起草过程，打好了坚实的基础，修改过程，可以说是'细致入微'”——省人大法工委一位参与起草《条例》的负责人这样说。

　　2017年5月31日下午，省人大常委会第三十四次会议对草案修改稿进行了分组审议，常委会组成人员提出了修改意见和建议。6月1日上午省人大法制委员会召开第四十二次全体会议，进行了统一审议，对草案修改稿又进行了修改，提出了《条例》草案表决稿和修改情况的汇报，提请省人大常委会第三十四次会议审议和表决。意见建议和修改情况汇总如下：

　　有的常委会组成人员提出，应当建立长江、黄河、澜沧江流域省份生态补偿合作机制，健全流域协作制度。据此，将草案修改稿第六条修改为：“省人民政府应当协调建立长江、黄河、澜沧江流域生态保护、生态补偿、技术协作和人才交流合作机制，积极推动流域省份支持三江源国家公园保护和建设。”将草案修改稿第四十七条第一款修改为：“完善三江源国家公园生态补偿机制，健全财政投入为主，流域协作、规范长效的生态补偿制度体系，建立以资金补偿为主，技术、实物、安排就业岗位等补偿为辅的生态补偿方式。”

　　有的常委会组成人员建议，在聘用生态管护员时，应当着重考虑当地牧民群众利益，让牧民群众充分参与国家公园建设，改善生产生活条件。据此，将草案修改稿第二十条第一款修改为：“国家公园管理机构应当会同有关部门建立健全生态管护公益岗位制度，合理设置生态管护公益岗位，聘用国家公园内符合条件的居民为生态管护员。”

　　有的常委会组成人员认为，国家公园管理机构在保持草原承包经营权不变的同时，要按照国家政策发展相关产业，切实保障牧民群众合法权益。据此，将草案修改稿第三十七条第三款修改为：“保持三江源国家公园内草原承包经营权不变，国家公园管理机构应当会同有关部门，依法建立健全草原承包经营权流转制度，并按照国家政策发展相关产业。”

　　……

　　历时七个月，《条例》正式形成。

　　 立法范畴：全面“铺网”

　　将保护范围“扩至最大化”

　　《条例》分为总则、管理体制、规划建设、资源保护、利用管理、社会参与、法律责任、附则等共八章七十七条，对三江源国家公园保护、建设、管理活动等作了明确规定。

　　《条例》明确，三江源国家公园实行集中统一垂直管理。建立以三江源国家公园管理局为主体、管理委员会为支撑、保护管理站为基点、辐射到村的管理体系。公园管理局下设长江源(可可西里)、黄河源、澜沧江源园区国家公园管理委员会，具体负责本区域内国土空间用途管制，承担自然资源管理、生态保护、特许经营、社会参与和宣传推介等职责。管理委员会下设保护管理站，承担有关生态管护工作职责。

　　三江源国家公园所在地州人民政府负责协调推进辖区内国家公园保护、建设和管理相关工作，县人民政府负责行使辖区经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理和市场监管等职责。三江源国家公园内乡镇人民政府同时履行国家公园保护管理站的职责，村民委员会配合做好生态保护工作。

　　《条例》确定，三江源国家公园主要保护对象包括：草地、林地、湿地、荒漠；冰川、雪山、冻土、湖泊、河流；国家和省保护的野生动植物及其栖息地；矿产资源；地质遗迹；文物古迹、特色民居；传统文化；其他需要保护的资源。

　　《条例》规定，禁止在三江源国家公园内进行采矿、砍伐、狩猎、捕捞、开垦、采集泥炭、揭取草皮；擅自采石、挖沙、取土、取水；擅自采集国家和省级重点保护野生植物；捡拾野生动物尸骨、鸟卵；擅自引进和投放外来物种；改变自然水系状态；其他破坏生态环境的活动等。

　　《条例》指出，国家公园管理机构应当加强自然资源的系统保护和管理，坚持以自然恢复为主，生物措施和工程措施相结合，采用先进适用的恢复和治理技术，保持生物多样性。实行严格保护，除生态保护修复工程和不损害生态系统的居民生活生产设施改造，以及自然观光、科研教育、生态体验外，禁止其他开发建设，保护自然生态和自然文化遗产的原真性、完整性。

　　……

　　“奖罚明确，责任到人，目的在于让三江源国家公园的保护与管理工作在‘初级阶段’就被摆在重要位置，调动起各方积极性，一起为保护园区尽力、尽责”。省人大法制委一负责人介绍说。

　　《条例》出台后，“护身衣”将为三江源国家公园的管理与保护“保驾护航”，从而为推动我省生态文明建设、筑牢国家生态安全屏障发挥更大效力……(乔欣)