西宁市人民政府 关于印发推动林业改革加快林业产业 发展行动方案的通知 (宁政〔2015〕12号)

各区、县人民政府，市政府各局、委、办：

　　《西宁市推动林业改革加快林业产业发展行动方案》已经市政府第40次常务会议研究通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　　　　　　　　　　　　　          　　西宁市人民政府

　　　　　　　　　　　　  　　　　　  2015年1月22日

西宁市推动林业改革

加快林业产业发展行动方案

　　林业是国民经济发展的重要基础，林业产业是现代林业的重要内容，为推进全市林业改革，进一步发挥市场配置林业经济资源的功能，促进全市林业产业发展,结合我市实际,特制定本行动方案。

　　一、重要意义

　　党的十八大提出了“加强生态文明，建设美丽中国”的战略决策，省委、省政府作出了“生态立省”和“四个发展”的战略部署。随着全市森林资源的不断增加，以及市民对森林关注度的不断提高，森林对社会发展、生态环境的贡献越来越显现。改革林业体制机制，打破制约林业多种效益发挥的瓶颈，有利于进一步提升林地资源利用效率，发挥森林综合功能，培养林业经济增长点，提高林业生产效益，把资源优势转变为经济优势，实现林业增效、农民增收。

　　二、基本原则

　　（一）坚持生态优先、协调推进的原则。 在保证生态安全的基础上，充分挖掘生态保护与建设中所蕴含的经济利益，通过科学合理地开发利用森林资源，实现生态效益和经济效益的协调统一。

　　（二）坚持政府引导、市场运作的原则。 完善政府引导机制，健全管理机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用，引领林业产业健康发展。

　　（三）坚持龙头带动、有序发展的原则。 发挥龙头企业引领示范作用，培育带动农村林业经营主体协调有序发展。

　　（四）坚持因地制宜、分步实施的原则。 林业产业发展要符合西宁实际，认真执行林业产业发展规划，有序推进,不能盲目追求发展速度。

　　三、总体目标

　　以党的十八大、十八届三中全会精神为指导，按照“生态林业，民生林业”的要求，围绕深化集体林权制度改革和推进森林资源资产化，着力解决影响林业产业发展的制度瓶颈，推进五项制度改革，探索建立新形势下林业产业发展的体制机制；培育五大林业主导产业，通过政策扶持、市场引导、科技支撑、多元投入等措施，逐步建立完善林业产业经营管理体系，探索出一条符合西宁实际的林业产业发展之路。

　　四、改革主要任务

　　（一）继续深化集体林权制度改革

　　1.积极培育新型农村林业经营主体。 大力发展家庭林场、股份制林场、合作林场、农民林业专业合作组织等林业经营主体，建立农村林业经营组织，实现农村林业生产的联合经营、规模经营、标准化经营，提高林业生产的组织化程度，带动农民积极参与植树造林和森林经营活动，扩大森林资源，提高森林质量。扶持培育一批林产业龙头企业，积极引导其以订单形式与农户形成紧密的利益联结。通过明晰产权、放活经营、规范流转和盘活资源等措施，使农村林业经营主体达到200家以上，龙头企业达到5家以上，林下经济年产值达到6000万元以上。

　　2.积极推进集体林权流转。一是 制定出台市级相关政策，积极推进集体林权流转，鼓励集体林权向股份制林场、农民合作社、林业企业等有实力的主体流转，实现资源优化配置。 二是 开展林权流转和林权抵押贷款工作，建立包括林权管理、林权评估、林权流转、综合服务等在内的一站式管理服务平台，为农民林权合理流转提供公开、公平、公正的交易服务。在大通县开展林权抵押贷款试点工作，并逐步向全市推开，为农民提供利用森林资源解决发展资金的新途径。 三是 建立林权管理服务网络，建立林权管理信息系统和林下产业信息服务平台。

　　（二）探索推进森林资源资产化

　　1.建立森林资源评估体系。 制定出台西宁市森林资源资产评估管理办法，规范资产评估。逐步建立森林资源资产评估事务机构，加强森林资源资产评估人员的业务培训，推进森林资源资产评估人员持证上岗。

　　2.建立森林资源资产管理体系。 建立森林资源资产化管理制度，为森林资源资产合理开发利用奠定基础。设立市县两级森林资源资产核算和管理机构，开展对森林资源资产的清产核资、产权界定、产权登记、资产评估管理、资产统计综合评价、审计等工作，审核批准森林旅游开发企业组建方案及章程，组织收缴国有森林产权收益，监管国有森林资源资产产权交易。建立健全森林资源资产保值增值和监管考核机制，防止国有森林资源资产的流失，保证资产所有者和经营者的合法权益。

　　3.深化国有林场改革。 在加强国有森林资源经营管理的前提下，积极探索建立国有林场发展林业产业的机制，鼓励国有林场利用资源优势开展森林旅游、种苗及林下种养殖等林业产业，制定既能保障林场森林管护经营活动、又能扩大产业规模的鼓励政策。

　　五、培育主导产业

　　（一）发展森林旅游业。 突出中心城市优势，以建立高原运动、休闲、体验中心为目标，整合现有森林公园、湿地公园、自然保护区等森林景观资源，打造“大美青海、森林夏都”森林旅游品牌。探索以国有为主体，集体、个体、私营等多种经济成分参与的，发挥多种功能的景观开发利用模式，建立“四统一”（统一规划、统一步骤、统一策划、统一标准）的经营管理模式，促进森林旅游业快速发展。

　　1.理顺关系，探索森林景观资源利用机制。 发挥政府在森林景观资源中的主导作用，按照“政府主导、林业主体、部门合作、市场经营”的工作思路，制定全市森林景观资源开发利用规划和相关措施，理顺行业发展关系。林业部门履行森林景观资源的保护与管理职责，有效地保护森林资源的增长和有序开发利用。建立发改、财政、林业、交通、建设、旅游等部门促进森林旅游发展的合作机制。探索有益于森林旅游发展的管理体制、经营机制、投入机制和开发建设模式。

　　2.明晰产权，建立森林景观资源管理经营体制。

　　 一是 要理清森林景观资源权属关系，明确管理主体和经营主体。在所有权不变、放活经营权的前提下，建立管理权和经营权分离的工作机制，确保森林景观资源合理有序利用。

　　 二是 建立森林景观资源经营体制。按照政事分开、政企分开的原则，依托现有的园林旅游体育资产经营有限公司，建立森林旅游融资平台，利用国家和省级森林公园、湿地公园、自然保护区等基础条件，以资源股的形式，引导社会资本投资，形成西宁区域森林公园联合经营模式。

　　3.依托市场，探索森林景观资源合理配置。 探索森林景观资源资产的市场合理配置模式，允许森林景观资源以入股、抵押、流转等形式进入市场交易。

　　4.打造品牌，完善森林旅游产品体系。 积极发展森林生态养生游、城郊森林休闲健身游等特色森林生态旅游形式，推出一批有吸引力的森林生态旅游精品线路，打造休闲度假、登山、科考探险、养生、科普教育、民俗体验等不同类型森林生态旅游产品，发展“森林人家”、“森林生态园”等森林旅游接待服务品牌，做大做强森林旅游产业。

　　（二）培育林木种苗产业。 一是 建立林木种质资源保护和良种培育使用的工作机制，加快林木良种化步伐。 二是 健全林木种苗质量检测体系，加强对林木种苗生产、流通和使用环节的监督管理，保障林业重点工程和城镇绿化苗木的需要。 三是 建立国家扶持政策与种苗供给信用挂钩制度，以政策推进种苗生产、供应协调发展，调控种苗价格，规范市场行为，引导种苗市场的良性发展。 四是 建立种苗信息化服务平台，为企业和生产者提供种苗供求、信息发布、苗木价格、技术培训、优良品种推广等信息服务，引导种苗产业健康发展。 五是 积极发展林木种苗股份公司，引领带动全市种苗产业发展，为种苗管理和生产经营者提供优良品种、繁育技术、市场供求、价格信息等方面的示范及服务。

　　（三）加快林下经济发展。 一是 积极发展林业特色种养业。有效利用林下空间，积极发展以中藏药材、食用菌培育、山野菜采集为主的特色种植业；引进和培育木本油料（油用牡丹、文冠果等）和特种经济林木资源；发展高原花卉产业。逐步尝试在林下开展养殖野山鸡、白唇鹿、麝等特色野生动物驯养繁殖。总结、推广有一定发展规模、带动力强、受益面广的林下经济示范典型，以推动林下经济规模化、集约化、标准化、品牌化、市场化发展。 二是 抓好示范基地建设，培育龙头企业，推广“龙头企业+合作社+基地+农户”的运作模式，推进林下经济发展，到2016年培育龙头企业5家以上。 三是 制定林下经济产品和质量检测体系，确保产品使用和食品安全。

　　（四）做强林产品精加工业。 立足全省林下产业发展实际，着力建设以利用沙棘、枸杞等高原野生植物为原料的食品、保健品、药品加工基地，探索和引进林产品生产、仓储和深加工技术，促进引进技术的消化吸收再创新，推动林业产业发展。

　　（五）发展林产品流通业。 培育和壮大营销主体，扶持一批具有较强市场开拓能力和品牌影响力的龙头企业、专业协会、专业合作社，形成多元化的市场流通主体。建立林产业市场信息服务平台，积极发展林产品电子商务，建立和完善林产品物流配送、连锁经营、网络产品新型交易市场，优化交易环境和手段，为生产经营者提供准确及时的服务。开展形式多样的推介活动，宣传推广森林产品品牌，拓展森林产品市场。

　　六、建立扶持政策

　　（一）加大财政扶持力度。 一是 积极争取国家、省级财政的资金支持，加强林业产业基础设施建设。 二是 市、县（区）加大投入扶持中藏药材、野生动物驯养繁殖、林木种苗、森林休闲旅游及林产品精加工等产业发展，重点支持产业所需的新技术、新材料、新设备引进、设施配套建设以及技术培训等。 三是 财政以贴息、以奖代补、先建后补、债权、股权等投入方式吸引社会资本、民间资本参与林业产业发展。

　　（二）完善金融投资制度。 金融部门继续抓好林业贴息贷款政策的落实，拓展林业贴息贷款范围。落实税收扶持政策，对符合条件的龙头企业按国家相关政策给予税收优惠。大力发展林农小额信用贷款、林农联保贷款和林权抵押贷款等业务。

　　（三）建立森林保险制度。 积极开展政策性森林保险，通过保费补贴引导森林经营者积极参加森林保险，加强林保合作，扩大参保范围，满足国有林业单位及广大林农参保需求，逐步形成与当地林业发展水平及辖区保险资源相适应的基层森林保险服务网络体系，提高抵御风险的能力。

　　（四）用好用活民间资本。 鼓励社会资本投入开发森林景观资源，鼓励省内外有实力的企业和相关单位进行合作开发。

　　七、实施步骤及任务

　　在推进步骤及目标任务上，按三个阶段分步实施，稳步推进。

　　（一）准备阶段（2015年1月-2015年3月）， 主要任务是：

　   1.组成调研组对全市林业产业进行调研，掌握产业现状；

　    2.制定行动方案。

　　（二）实施阶段（2015年3月-2017年7月）， 主要任务是：

　　1.建章立制（2015年3月-2015年12月）

　 （1）制定农村林业经营组织发展规划和相关扶持政策；

　    （2）制定《西宁市森林公园管理办法》和《西宁市加快森林旅游产业实施意见》；

　    （3）编制《西宁市森林旅游发展总体规划》和《西宁市林木种苗产业规划》；

　   （4）制定《西宁市促进新型林业经营主体发展的指导意见》；

　   （5）制定出台《西宁市集体林权流转管理办法》、《西宁市森林资产评估管理办法》和《西宁市林权抵押贷款管理办法》。

　    2. 运行试点（2015年7月-2017年7月）

　   （1）组织开展森林资产评估工作；

　   （2）在大通国家森林公园察汗河景区和市属国有林场，开展森林旅游资产化改革试点工作；编制《森林旅游景区发展规划》；

　   （3）组建和培育西宁市林木种苗经营企业；

　   （4）建立和完善林木种苗法律法规体系和质量监督体系，制定种苗产业行业质量标准；

　    （5）依法依规妥善调处集体林权争议，明晰产权率达到98%以上；

　   （6）开展集体林权流转和抵押贷款试点工作；

　   （7）建立西宁市林产品电子商务平台。

　　（三）总结完善阶段（2017年8月-2017年12月）

　　完善林业产业改革相关政策，调整规划，对林业产业市场化改革进行评价评估。

　　八、保障措施

　　（一）建章立制，有效推进。 加强林业改革发展相关政策的研究，制定林业产业发展政策措施。建立科学合理的开发保护机制和森林旅游资源开发准入机制，制定严格的森林资源保护措施，保障森林资源的完整和有效增长。

　　（二）上下联动，协作共赢。 市县（区）之间、部门之间主动对接，协调联动，科学合理地布局产业项目。发挥各地区资源优势，搭建优势互补、联合开发、利益共享、风险共担的林业产业集团。

　　（三）加强培训，科技支撑。 建立多渠道、多层次、开放型的人才引进模式，重点培养企业管理、策划、新产品新技术研发等管理及专业技术人才。加强对现有管理人员和技术人员的培训交流，加大农村林产业发展实用人才的培养力度，提高人才队伍整体素质。加快林业产业科技创新和成果转化，提升科技支持林业产业创新的能力。

　　（四）多元投入，保障发展。 积极争取各类林业项目资金，整合林业产业项目发展资金，加大对林产品基地建设和龙头企业的项目扶持力度。加大金融部门对林业产业的扶持力度，改进服务方式，提高授信额度。大力发展非公有制林产业，促进民间资金、社会资本投入林业产业发展。