周其仁：城市化的下一程，要终止“摊大饼”

核心提示：   下一程的城市化要从“扩、扩、扩”变成内源型、紧凑型，不能只从尺度上看城市，更要从密度上看城市。我理解的城市，它应该是由密度定义的，城市和农村的差别不在于大或小，而在于密集还是稀疏。所以，评价城市化的好坏不光要问大小，还要问够不够密，要终止单纯“摊大饼”。

不久前，著名经济学家、北京大学国家发展研究院教授周其仁作客新华网“思客讲堂”，作了题为“城市化的下一程”的主旨演讲。他指出，评价城市化的好坏不光要问大小，还要问够不够紧凑、够不够密，要终止单纯“摊大饼”的模式。本版经授权，对演讲内容予以整理，以飨读者。

全世界一半人所居住的面积，仅占地球表面面积的1.5%

先来看看城市化的“上一程”。改革开放后，中国出现了大规模的流动。仔细观察这个流动过程我们会发现，随着时间的推移，在流动当中开始出现集聚，有一些人口比较长时间、稳定地居住在一些地方，这其实就是从流动转为迁徙。那么，这些人到底会往哪里聚？流动人口最后在国土上会怎么分布？我们不妨看看全球和一些国家已经发生的趋势。

首先我们看到，目前世界的城市人口占总人口的一半，中国的城镇化率略高于这个数，差不多是同一水平。全世界这一半人所居住的面积是400万平方公里的城市，仅占地球表面面积的1.5%。我刚看到这个数据的时候有点吃惊，一半人所居住的空间占地如此之少，令人印象深刻。

再看美国和欧洲的情况。约2.4亿美国城市人口居住的面积仅占美国国土面积的3%，却创造了GDP的85%。欧洲要比美国分散一些，巴黎人口占法国人口的3.4%，创造的GDP是24.5%；伦敦人口占英国人口的12.3%，GDP达到20%；布达佩斯占匈牙利人口的18%，GDP占35%。

再看我们的邻国日本，国土面积不大，山地很多，人口很多，所以它的集聚度就更为显著。三个大的都市圈集中了将近69%的总人口，创造了74%的GDP。其中的大东京圈，面积比北京市还小一点，但集中了将近29%的日本人口，生产了30%以上的GDP。

                            ——《解放日报》，2015年5月22日

下面一些数据是关于发展中国家的。圣保罗占巴西人口的10%，GDP占36%；　开罗占埃及国土面积的0.5%，GDP占40%。

这些数字、人口、面积，为我们思考中国城市化问题提供了一个参照。流动之后会出现集聚，一些叫做“城市”的地方，占地面积不大，却集中了很高比例的人口与经济活动。

不要一见拥堵就以为是密度过高的结果

不妨来看看一个极端的例子。人类究竟可以聚到一个什么程度？美国曼哈顿岛，晚上那里的居民大概是每平方公里2.7万人，历史上最高数据是3.1万人，这是“晚上人口”；白天还会有大量人口进去上班、旅游、观光、购物，那叫“白天人口”。而曼哈顿一平方公里的经济活动，相当于创造了16亿美元的GDP。

2014年1月我在纽约走了很多街，对它的密度有了新的理解。从“下曼哈顿”一直到哥伦比亚大学大概有二百几十条街，纵向大概八到九条大道，街和街之间我大概走一分钟，道与道之间大概走两到三分钟，街区是小而密集的。

我今年路过纽约，特别注意了那里的马路有多宽。一般的街也就是10步到15步宽，很宽的大街24步宽，大道也就是20多步宽。对照我们国内，我走过的不少城市，特别是那些空荡荡的新区，马路宽70步，且横竖都是70步。我们不一定要马上从中得出什么结论，但至少要纳入思考，什么情况下要把街道修得那么宽，什么情况下可以把街道修得窄窄的？产生的结果分别是什么？

城市专家提供了一个参数。什么叫宜居城市？住在其中觉得非常便利，一平方公里有100到120个街口，这样的城市非常宜居。因为它非常便利，马路小小的，但是路网很密，商业、服务设施到处分布。纽约这种街区，就是1平方公里120个路口，甚至还要多。

但这些年来，我们修了不少大而无当的城市，气派不小，就是密度不足，一平方公里仅仅十几个路口而已。这样的架构，没人时空空荡荡，一旦人口集聚，立马拥堵。所以，我们不要一见拥堵就断言城市已经过密了。其实不一定，可能是密度不够——路网不够密，马路修得再宽，毛细血管不发达，人流、车流都无从疏散。不少城市大马路一堵一两公里，连一个岔口也没有，除非弃车而逃。所以，要防止“误诊”，不要一见拥堵就以为是密度过高的结果。

城市更新的东京样本

东京是一个现代大都会，但东京不是哪里都现代，1986年前后，东京的一些街区看上去很陈旧、乱糟糟的。东京没有采取大拆大建的方式，而是在某些点位上进行城市更新，一小块一小块来，这叫“都更”——都市更新。其中一个街区就是很有名的六本木。

当时有一位民营企业家对城市改造有意愿，他想修建一个立体城市花园。日本是土地私有制，这块地面积上有400个土地所有者，为了说服这400个人，这位企业家花了14年时间和他们沟通。他领着他的团队，每天去给那些土地所有者鞠躬，讨论这个街区要不要改造，最后约定将来开发的收益可以在某种程度上由原来的业主享有。接下来，他们还要跟东京都的城市规划部门协调，因为他的构想和原来的城市规划不一致。

从提出构想开始，这位企业家用了14年的努力再加上3年的开发时间，到2003年，六本木被开发出来了。其中最高的一幢建筑，上面可以俯瞰整个东京，底楼设计有花园和小桥流水，还有住宅。有800户人家，2000多人口住在这块土地上，形成错落有致的商业文化。

这幢大楼里还有一个演艺中心。这也是我下面要讨论的，为什么现在我们的演出剧市场不活跃？如果我们下了班再去看演出，坐什么车去、怎么停车都是问题，这无疑会影响看演出的需求量。再看这幢建筑，它把很多演艺场所聚合起来，放在地铁车站上，人们出了地铁站就可以看戏，里面有很多不同种类的演艺场所。更了不起的是，演艺厅楼顶还有一座空中立体城市花园，花园中间还有一块水稻田，因为他们认为水稻是他们文化的根，每年水稻成熟之际，这位企业家都会领着住地的小孩子们一起去割水稻。

这个项目改造了17年。它在城市中心离皇宫不太远的地方形成了一个交通枢纽，完成了城市更新计划，变成了东京的一个新地标。现在每年有4000万人到这块11.2公顷的土地上访问、参观、购物、看演出，形成了一种新的城市形态。去过现场的朋友都知道，它不会让人有压迫感，而是把疏密处理得很好。这表明人类在城市建设方面其实是有很多发展空间的。

2010年我访问东京的时候看到，受六本木改造成功的影响，这里也进行了都市改造，叫做“都心”，就是城市中心地区的改造。这与我们上一程的城市规划路线是相反的，我们是不断往大摊、往外扩，而“都心”是兜来兜去往回走，增加城市中心地带的活力。

我们今年再去看，这里已经出了23区。日本房产泡沫破灭以后，其他地方的房价都下去了，而这个地方的房价还是稳升，要排号才能买到这里的房子。它的经验是什么？就是把很多城市设施和车站紧紧拢到一起，一条是日本很有名的日铁，还有一条就是八王子铁路公司。

我们的铁路包括高铁，很多车站都是远在城外，不在城里。我们是条块分割，城市车站一般都修得远，因为地价便宜，不会修到城市中间来。因此，“北京到天津只需29分钟”实际上是指北京南站到天津东站29分钟。我们的铁路没有修到城市当中去，没有把铁路的利益和城市的利益拢到一起。而日铁是拢到一起的。他们的铁路是两边打通的，不影响城市的活力。他们也有一个理论叫“车站城市理论”，就是通过有轨交通来集散城市的人口，增强城市的承载力，增加居民的便利。

下一程的城市化要换一个维度思考，城市密度很重要

下一程的城市化要换一个维度思考，城市密度很重要。密度之所以重要，我认为有以下四点原因：

第一，密度够，分工就发达。我有过十年上山下乡的经历，农村没有卖早点的，因为需求不够；反观北京和上海这样的大城市，早点就是大产业。所以需求聚起来，分工才能细。

第二，聚到一起，信息成本就降低了。为什么城里人消息灵通？因为人们聚集到一起，信息可以免费分享。越是分散，信息传输成本越高，就会阻碍信息的流通。相反，聚到一起，信息成本降低，基础设施建设的成本也降低。

第三，现在经济增长越来越多依靠知识驱动，知识是怎么生产出来的？当然要靠一批有头脑的人。但优秀的头脑如果孤零零的，很难有效地进行知识生产。所以，有头脑的人只有密集地凑到一起，才能互相碰撞，互相激发。

最后，现在一些新兴市场国家、发展中国家，往往先把首都建设好，很多福利往首都、大城市倾斜，这也会把人吸引过来。从微观角度来看，人往高处走，城市收入高，没有其他太复杂的道理。现在，城乡收入差有三倍之多，人怎么会不行动呢？所以，这也支持了我们对密度重要性的理解。

城市的脉络没有打通，使得城市的拥堵问题变得更加严重

目前国内到底是什么情况呢？密度高的城市是深圳，深圳只有2000平方公里，每平方公里创造的GDP是4亿多美元（2013年的数据），对比曼哈顿16亿美元还是低不少，但比很多城市高。

我仔细研究发现，中国城市概念跟国际城市概念不完全相同。我们的城市都是有城有乡的，比如上海，6000多平方公里，是当年把江苏10个县划给上海的结果。如果到“老上海”调查，我找到一个面积最小的区——静安区，仅占整个上海面积的1.2‰，只有7.62平方公里，但住了29.61万居民，每平方公里是3.2万“晚上人口”。静安区2014年的GDP是660亿人民币，每平方公里14亿美元。

静安区是上海公认管理较好的一个区，7.62平方公里中，一半是商业区，一半是居民区，社区、街道管理得井井有条。

此外，大城市中有很多小地方，如果稍加改造，会大大增加承载力和活力。比如，上海的静安寺是一座千年古刹，它与一家大型商场之间隔有一条狭长的巷道，也就十几米宽，1000多米长。原来这个巷道是封闭的，谁也不能通行，更不能利用。后来这条巷道被打通了，两边开发成小商铺，成了一条时尚步行街，市民可以通行和购物，变得很有人气。这个例子告诉我们，我们的城市市中心有很多地方是不通、不畅的，有很多潜力远远没有挖出来；　我们的城市里有很多是断头路，是各自为政的封闭空间，城市的脉络没有打通，使得城市的拥堵问题变得更加严重。

不要以为密度高了一定乱，不一定。经验证明，城市的合理加密可能使城市变得更加有序，这取决于我们的观念、知识和管理能力。

紧凑城市的概念已经写进了城市发展规划，问题是怎么落实

是不是只有大城市才有密度问题？其实，小城市、小城镇也有。

我这次专门到日本看小城市，访问了富山市，我们研究的课题是老龄化。当人口绝对数减少了，怎么让城市有活力？日本把这种城市叫“紧凑型城市”。为什么要紧凑呢？原来人口多，城市面积比较大，现在遇上老龄化，城市就显得死气沉沉。怎么让它有活力？他们就提出“紧凑”概念。往哪儿凑？他们的方案很有意思，先投资修建城市里的一条路面电车。为什么叫“路面电车”？因为这个车非常低，老人抬腿就能上去，不用爬上爬下。路面电车把主要的住宅区和商业文化设施都连上了。在这个投资中，政府出了哪部分钱？就出了修建轨道的钱和车辆开发的钱，剩下的项目采用招标方式，找营运城市路面电车系统的公司来做。然后，动员一些公司捐车站，捐款建车站的公司的LOGO和名号，可以展示在车站上。最后，还动员市民捐椅子，上面有铜牌刻着捐献者的名字。现在，这条路面电车已经修成了十几公里的纵线和17公里的环线。

怎样才能激活城市？他们以车站为节点，用各种政策吸引老人住到车站线周围500平方米的地方来，这样老人就很容易出行。我问，这对财政有什么好处？市长的回答很有意思，他说他们委托大学做了研究，老人家一天走1000步，医疗费用就下降。而且，日本的很多老人是有购买力的，他们走出家门，消费也就火了。

我访问过国内的很多城市，近年来这些城市都在大修特修，要把所有的街区都用公共服务支撑起来，在城市化的下一程中这样做是难以支撑下去的。如果说，上一程的城市化是比谁的城市摊得大、建了多少有地标性的建筑，那么，下一程的城市化要比城市里有什么样的生活质量，有没有活跃的经济、文化、技术活动，这些活动也是衡量国民经济和城市生活质量很重要的一个方面。

下一程的城市化要从“扩、扩、扩”变成内源型、紧凑型，不能只从尺度上看城市，更要从密度上看城市。我理解的城市，它应该是由密度定义的，城市和农村的差别不在于大或小，而在于密集还是稀疏。所以，评价城市化的好坏不光要问大小，还要问够不够密，要终止单纯“摊大饼”。紧凑城市的概念已经写进了城市发展规划当中，问题是怎么在城市化过程中落实。