改革·法治·转型

      中国环境报记者岳跃国

　　回望2014年的环境监管执法，密、严、实的特点尽显。密，是指环境督查活动密集；严，是指监管执法力度提升；实，则是指监管执法实效。

　　环境保护部部长周生贤反复强调指出，面临新的形势和新的要求，我们要科学认识、主动适应、积极应对我国生态文明建设和环境保护的新常态。

　　新常态下，栉风沐雨，砥砺前行。一年来，改革为环境监管执法铺路，法律为环境监管执法护航，环境监管执法转型深入推进。改革，法治，转型，相得益彰。

　　2014年的环境监管执法，节奏够稳、发力够准、惩戒够狠。2015年的环境监管执法，基础更稳、作用更重、后劲更足。新常态下，改革还将持续，法治还将强化，转型任重道远。

　　 （一）

　　改革铺路

　　路透社曾如此评论：“面对公众的抵制情绪，中国的空气、土地与河流的污染现状，是摆在执政的中国共产党面前的一大难题。”

　　其实，对于我国面临的大气、水、土壤等环境问题，我们自身比外媒有着更为清醒的认知。破解资源环境瓶颈约束，新一届党中央和中央政府展示出足够的智慧和勇气。

　　党的十八届三中全会从“五位一体”的战略高度对生态文明建设进一步做出总体部署，明确提出要用制度保护生态环境，独立进行环境监管和行政执法，加强环境保护基层执法力量。

　　改革，既是形势所需，也是现实所迫。在全面深化改革元年的2014年，改革，一直是环境监管执法贯穿始终的不变主题。

　　改革，致力于破除环境监管执法阻力——

　　改革，撼动发展理念。

　　2014年，中央全面深化改革领导小组下设经济体制和生态文明体制改革专项小组，将发展与保护统筹起来安排部署，内在的逻辑不言自明。

　　2013年以来，福建、山西、宁夏、河北、浙江、陕西等多地考核进行了调整，弱化或取消了GDP考核，加大生态环境考核权重。据不完全统计，目前明确取消GDP考核的县市超过70个。这一改革，有利于从制度设计层面减轻环境监管执法的压力。

　　改革，直指地方保护。

　　2014年，国务院规定，实施生态环境损害责任终身追究，对利用职权干预、阻碍环境监管执法的，要依法依纪追究有关领导干部和责任人的责任。

　　根据同年7月印发实施的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，是否造成生态环境严重破坏被列为重要评价指标。

　　改革，瞄准区划束缚。

　　2014年，京津冀一体化上升为国家战略，生态环境管理打头阵。长期影响区域联防联控的体制机制障碍开始得到破除，6省份决定联合搭建机动车排放污染监管平台。

　　继京津冀及周边地区建立大气污染防治协作机制后，2014年1月，同样的机制在长三角地区得以建立，有力确保了APEC会议环境保障、南京青奥会环境保障的成功。

　　改革，收紧环境红利。

　　2014年9月，国家发改委、财政部和环境保护部联合印发《关于调整排污费征收标准等有关问题的通知》，主要污染物排污费征收标准提升1倍。

　　北京、天津根据地方实际，征收标准提升近10倍。2014年7月1日起，天津二氧化硫每公斤征收标准为6.3元、氮氧化物8.5元、化学需氧量7.5元、氨氮9.50元，远高于其他省份。

　　改革，致力于凝聚环境监管执法合力——

　　改革，避免单打独斗。

　　2014年6月中旬，最高人民法院环境资源审判庭内部挂牌成立。同年12月，公安部、环境保护部等5部委联合制定了《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》。

　　同时，公安部和环境保护部还联合研究建立了行政执法和刑事司法协调配合的3项制度和4项机制，指导地方打击环境污染犯罪活动。

　　一些地方探索区域交叉执法、部门联动执法、上下级联动执法。广东与周边5省区签署跨界河流水污染联防联控框架协议，山东组织6个重点流域区域签订环境执法联动协议，江西研究建立环境执法三级联动机制。

　　改革，畅通参与渠道。

　　2014年，环境保护部每月公布重点环境案件处理情况，分季度公布环境行政处罚及移送涉嫌环境污染犯罪案件的情况，公示欠缴排污费的374家国控企业名单。

　　截至目前，全部的省级、83%设区的市级、29%县区级环保部门在政府网站设置了污染源环境监管信息公开专栏，政务微博、微信如雨后春笋般开设。

　　我们注意到，很多污染事件都是通过公众举报才得以曝光、查处的。

　　改革，致力于提升环境监管执法能力——

　　改革，提振队伍士气。

　　新修订的《环境保护法》第二十四条赋予环境监察机构执法权，解除了困扰环境监察部门多年的尴尬。

　　陕西省、贵州省完成了省级环境监察机构升格、宁夏将环境监察机构更名为环境保护执法局，广东部分地区试点行政执法类公务员。

　　河北、辽宁、山东和贵州等省公安厅分别成立环境保卫警察总队、环境安全保卫总队、食品药品与环境犯罪侦查总队等。

　　改革，规范执法行为。

　　《环境保护部约谈暂行办法》明确了约谈的适用情形、归口管理、申请和实施程序、后续督办等；《环境监察稽查办法》统一了稽查内容，列出了5种表扬和15种惩戒情形；《环境监察执法证件管理办法》印发实施，《环境监察年度考核办法》完成修订。

　　《环境保护部综合督查工作暂行办法》、《环境保护部门监管执法履职尽责暂行规定》、《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》等也已经或即将出台。

　　在地方层面，河北出台《环境监察文明执法行为规范》，山东出台《独立调查工作规范》，浙江专门印发文件加强环境监察文化建设。

　　改革，锤炼队伍素质。

　　履职专业水平不断提升。湖南省优化执法管理，实施分类监管，将现场检查对象分为5类，污染源分为4个等级，分别提出监管频次、负责人员，实施计划执法，建立执法台账。

　　以网络化管理为手段，推进监管全覆盖。目前，河北、山西、湖南等9省（区、市）已全面实施环境监管网格化管理，其他省份也正在逐步推进。

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　　直面矛盾，披荆斩棘。

　　源头严防、过程严管、后果严惩。这一系列重大改革，背后是人民群众对改善环境质量的强烈期盼，是党和国家对生态文明建设和环境保护的高度重视、向污染宣战的坚定意志。

　　 （二）

　　法治护航

　　石以砥焉，化钝为利；法以砥焉，化愚为智。

　　2014年金秋时节，世界目光再次聚焦北京。党的十八届四中全会做出了全面推进依法治国的战略部署。

　　依法治国，是大势；依法治污，则要强势。

　　法治，在刚刚过去的2014年，成为环境监管执法一以贯之的发力重点。

　　环境法律失之于软的尴尬逐渐得以缓解——

　　以往的环境法律法规给人的印象是：偏软、“没有牙齿”、“拿着棉花棒打人”。

　　2014年4月24日，在经历少有的4次审议后，新修订的《环境保护法》高票通过。综合来看，对现实的针对性、对未来的前瞻性、权利义务的均衡性都得以大大强化。

　　根据这部法律，上级人民政府及其环境保护主管部门应加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督；

　　环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权进行现场检查；

　　符合一定条件的社会组织可以向人民法院提起环境公益诉讼；

　　拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚；

　　通过暗管、渗井、渗坑、灌注排污或者篡改、伪造监测数据，要移送公安机关；

　　8种造成严重后果的情形，政府及相关主要负责人要引咎辞职；

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　　按日连续处罚、查封扣押、限产停产、信息公开、行政拘留，有的是环境执法实践证明行之有效的，有的是环保部门和社会各界呼吁了很多年的。

　　对于这样的一部新法，很多人称之为“史上最严”、“长了牙齿”。

　　实施14年后，《大气污染防治法》也在同年迎来大修。从征求意见稿来看，新增条款超过原法的一半，惩罚措施也明显加严。

　　这些法律，使环保部门获得了很多法律授权。很多过去没有的，现在有了；原先偏软的，现在强硬了；以往模糊的，现在明确了。

　　在简政放权大背景下，这些授权尤显可贵。

　　环境法律失之于粗的状况不断得以改观——

　　法律的生命在于实施。失之于粗，是一些环境法律很难真正落地的症结所在。

　　为指导基层环保部门贯彻落实新《环境保护法》，环境保护部组织制定了4个配套办法。

　　《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》明确了适用违法行为种类、实施程序、计罚方式等，使得新修订的《环境保护法》第五十九条更具可操作性。

　　《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》解决了一线执法人员“不会用、不敢用”等问题，规范权力运行的同时，也能有效降低乱用、滥用查封、扣押措施带来的执法风险。

　　《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》明确了限产、停产的适用情形，细化了实施程序，同时强调加大对相关措施执行情况的监管力度。

　　《企业事业单位环境信息公开办法》重点解决了谁公开、公开什么、怎么公开、如何监督等问题，既满足了公众对企业环境信息的基本需求，又兼顾了企业的信息公开能力。

　　这4个配套办法非常及时，也使新《环境保护法》更能坚实落地，依法治国要求更能坚定贯彻，实现蓝天常在、青山常在、绿水常在的梦想有了更坚强的法制保障。

　　环境法律失之于疏的漏洞日益得以修补——

　　国家层面环境法治趋严、趋细的同时，部门规章、地方法律法规以及行业排放和准入标准也在不断细化、完善，环境法治的网越织越密。

　　2014年1月1日起，《畜禽规模养殖污染防治条例》开始实施。同日，《城镇排水与污水处理条例》开始实施。

　　在地方层面，《北京市大气污染防治条例》、《河北省环境保护公众参与条例》、《湖北省水污染防治条例》、《辽宁省机动车污染防治条例》、《四川省固体废物污染环境防治条例》、《贵州省生态文明建设促进条例》等一批环境相关地方法律法规开始实施。

　　在排放标准方面，《锅炉大气污染物排放标准》、《锡、锑、汞工业污染物排放标准》、《生活垃圾焚烧污染控制标准》于2014年7月1日开始实施；2015年1月1日起国三柴油车不得销售。北京在已有51项环保地方标准基础上再立十几项环保地方标准……

　　国家与地方、法律与规章、标准与政策，共同构成了我国的环境法律体系。当前，我国环境保护法律体系已经基本形成并趋于完善，环境法治失之于疏的漏洞正逐渐得以修复。

　　最严格的环境法律，需要最强大的执行力。

　　环境监管执法是落实环境法律法规和政策的最直接手段，也是保护生态环境、维护群众环境权益的最有力措施。加强监管执法，成为环境保护领域全面推进依法治国的首要任务。

　　一个基本的共识在于，我国环境法治存在的主要问题是没有完全做到有法必依、执法必严、违法必究，法律缺乏必要的权威，得不到应有的尊重和有效的执行。

　　为了确保新《环境保护法》顺利实施，去年11月，国务院办公厅印发了《关于加强环境监管执法的通知》，首次专门部署环境执法工作。全覆盖、零容忍、阳光执法成为关键词。

　　对全社会，《通知》展示了强力治污、重典治乱的国家意志和坚强决心。对地方政府，《通知》提出了必须落实对辖区环境质量负责、对环境监管负领导责任的明确要求。

　　而对环保系统，《通知》则明确了必须坚决纠正环境监管缺位、坚决纠正执法不到位、坚决纠正不作为和乱作为的工作方向。

　　在经过精心准备之后，新《环境保护法》于今年1月1日起正式实施，新一年的环境监管执法成为外界观察我国依法治国进程的重要维度。

　　我们注意到，新法实施伊始，广州就对两家污染企业的排污设施实施了查封，湘潭对3位企业负责人实施行政拘留，两家环保组织向南平法院提起环境公益诉讼并获立案……

　　能用、会用、敢用、用得好。环境监管执法由此开启新的篇章。

　　 （三）

　　转型引领

　　一年来，我们都有这样的印象：党中央、国务院对环境保护的重视再度提升，人民群众对改善环境质量的要求再度提升。对环境监管执法来说，压力和动力并存。

　　去年2月，习近平总书记在北京考察时强调，要加大大气污染治理力度，聚焦重点领域，严格指标考核，加强环境执法监管，认真进行责任追究。

　　去年3月，李克强总理在全国“两会”上指出，对包括雾霾在内的污染宣战，就要铁腕治污加铁规治污，对那些违法偷排、伤天害人的行为，政府决不手软。

　　去年10月，腾格里沙漠污染事故曝光后，习近平总书记、李克强总理等中央领导同志做出重要批示，中办、国办专门发出通报。

　　去年10月，张高丽副总理在部署冬春季大气污染防治时指出，要加强执法监管，严惩违法行为，切实减少重污染天气对人民群众健康和生产生活的影响。

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　　殷殷嘱托，深深牵挂。

　　2014年，全国7万多名环境监察人员没有让党和国家失望，没有让人民群众失望，紧扣环境质量改善，紧盯环境风险防控，以环境监管执法战略转型的实际行动让人民群众看到了改善环境质量的希望。

　　一年来，督查频次明显加大——

　　环境保护部和地方环保部门组织开展了APEC会议环境保障督查、整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动督查、大气污染防治专项督查、重污染天气应急预案执行情况督查、农村秸秆禁烧执法检查、南水北调中线环保专项执法检查、高尔夫球场清理整治工作等。

　　一个紧接一个，督查频次明显增大。

　　APEC会议期间，环境保护部派出16个督查组，对各地控煤控车控尘、停工停产停车情况进行专项督查。由于采取了会期保障措施，北京市大气主要污染物浓度平均下降50%左右。

　　在农村秸秆禁烧执法检查中，环境保护部定期通报各省份火点数量，推动各地统筹推进秸秆禁烧和综合利用。统计显示，2014年，全国秸秆焚烧火点数为5034个，同比下降36.9%。

　　在强力督查下，截至2014年11月底，《政府工作报告》提出的7项环保量化指标任务已全部完成，其中淘汰黄标车和老旧车611.34万辆，提前超额完成全年600万辆淘汰任务。

　　一年来，问责力度显著提升——

　　在重污染天气应急预案执行情况督查中，对于一些地方存在的应急机制不完善、一些措施操作性不强、应急预案执行不到位等问题，环境保护部均通过媒体给予曝光。

　　除了督企，还要督政。2014年，针对减排日常督查和核查核算、重点环境问题督查、重点流域考核等领域突出问题，环境保护部对一批地方政府实施了约谈。

　　9月，环境保护部华南环保督查中心就湖南省衡阳市污染减排国家目标责任书项目建设进展严重滞后问题约谈衡阳市政府。

　　11月4日，环境保护部华北环保督查中心就大气污染防治工作约谈了河南省安阳市政府主要领导，启动挂牌督办。

　　12月30日，环境保护部西南环保督查中心就滇池流域水污染防治工作约谈了昆明市政府，责成其暂停五华区等4区新增主要水污染物排放建设项目环评审批。

　　同日，环境保护部环境监察局负责人分别约见了沈阳市、哈尔滨市政府负责人，要求两地尽快组织对被挂牌督办的企业进行全面排查和综合整治。

　　根据环境保护部出台的《综合督查工作暂行办法》，2015年各环保督查中心的工作重点是监督地方政府环保法定职责落实情况。省级环保部门每年督查的市县级政府不少于5个。

　　在地方层面，4月，新疆维吾尔自治区环保厅对外公布2013年度国家重点监控企业欠缴排污费名单，福建省环保厅分8批公布了挂牌督办企业名单……

　　一年来，处罚措施不断加严——

　　打击环境违法需出重拳。

　　违法成本低，是环境监管执法震慑力不强的重要原因，2014年，这一状况有所改善。

　　2013年，地方各级环保部门向公安机关移送涉嫌环境污染犯罪案件总计706件，超过以往10年总和。2014年前三季度，移送案件总计1232件，接近2013年全年的两倍。

　　统计显示，2013年以来，环境保护部公开区域限批34个地区，挂牌督办111件，是“十二五”头两年的1.7倍。

　　2014年6月，19家企业因脱硫设施存在问题，被罚脱硫电价款或追缴排污费4.1亿元。五大电力集团华能、国电、华电、大唐和中电投都有子公司上榜。

　　统计显示，浙江、广东、江苏、山东、河南5省处罚案件超过3000起；浙江、广东、江苏、山东、江西5省处罚金额超过1亿元；河北、浙江、河南、湖南、福建5省关停企业超过1000家。

　　江苏泰州环境公益诉讼案做出终审判决，6家化工企业被判赔付环境修复费1.6亿元。

　　自2014年3月1日《北京市大气污染防治条例》实施，北京市环保系统全年立案查处环境违法行为2921起，处罚金额超过1亿元。

　　一年来，监管形式不断创新——

　　为防止污染企业提前得知检查消息，环境保护部创新实施“三不三直”，即不定时间、不打招呼、不听汇报，直奔现场、直接督查、直接曝光，强化了震慑。

　　为理顺监管执法体系，各级环保部门定人、定位、定责，采取联合执法、区域执法、交叉执法等执法形式，实行国家 、省 、地“三级联查”机制，各司其职、各负其责。

　　为提高执法效能、规范执法行为，各级环保部门推行移动执法，实施信息化监管、痕迹化执法和精细化管理。

　　针对一些排污行为隐蔽性强，环保部门探索运用卫星遥感和无人机航拍等高科技手段强化执法，环境保护部先后组织3次大型无人机执法检查。

　　针对企业与检查组玩“躲猫猫”，环保部门实行明查与暗查相结合 、日常巡查与突击检查相结合 、昼查与夜查相结合 、工作日查与节假日查相结合 、晴天查与雨天查相结合。

　　针对一些突出环境问题“死灰复燃”，环境保护部强化了环境行政执法后督查。

　　同时，在一些大型督查活动中，条块结合、以块为主、重心下移、属地管理的原则，大大提升了环境监管执法的覆盖度。

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　　密、严、实，是2014年环境监管工作的突出特点。2015年，这样的特点还将继续得到体现。

　　去年底，环境监察高级研修班召开，受部长周生贤委托，环境保护部副部长翟青出席会议并强调了新常态下全面加强环境执法工作的要点：

　　严打，依法严厉打击违法违规行为；公开，全力推进执法信息公开；高效，高度重视执法策略；督政，建立健全监督检查工作机制；抓队伍，全面加强环境执法队伍建设。

　　环境保护部环境监察局相关负责人介绍说，落实好这些要点，就要狠抓开展环境保护大检查、贯彻国务院办公厅《通知》和实施新《环境保护法》三大重点任务。

　　惟其艰难，更显勇毅。

　　“十二五”规划收官之年，新常态下的环境监管执法正酝酿新的突破。生态环境治理体系和治理能力现代化这一重大课题，有必要、也有基础首先在环境监管执法领域取得突破。