施政文：地方债“后门”能否真正堵住

中国政法大学财税金融法研究所教授施政文指出，新预算法赋予地方政府举债权、对地方债存量采取新老划断，此番对地方债管理采取“开前门、堵后门”的办法从思路上是合理的。但目前新预算法赋予地方政府的举债权十分有限，且仍缺乏配套执行措施，短期内恐难满足地方政府的融资需求。

施政文认为，过去我国地方债存在的最大问题，是未从制度和政策层面赋予地方政府稳定和有保障的财政收入来源。地方政府资金不足，便通过各类融资平台变相举债，产生债务风险。这次通过修订预算法，赋予地方政府适度发债权，以弥补财政收入的不足、发挥债务拉动经济的功能；通过新老划断的方式锁定存量地方债务，只减不增，来逐步消化过去遗留的债务问题。“‘开前门、堵后门’最重要的意义，在于首次从制度上明确和规范了地方财权制度，是试图通过法治化途径解决地方融资问题。”施政文表示。

但是，“开前门、堵后门”的方式是否能够满足地方政府的融资需求？换言之，“前门”打开了，“后门”是否真正能够堵住？施政文认为，“后门”能否堵住，取决于“前门”开得有多大，给予地方政府的举债权能否满足地方政府资金需求。从现行法律看，新修订的《预算法》并未给予地方政府过多的自主举债权，举债规模、举债主体等都有中央政府审批决定，口子开得比较小。但地方政府的资金需求是由其财政运营状况决定，什么时候举债、举债规模和形式如何，需要根据具体情况进行，全部由中央政府审批灵活度恐难保证。

“如果地方政府的资金需求不能被满足，就会产生融资的压力和冲动，可能还会想方设法通过其它方式来变相举债，这样‘后门’就很难真正堵住。”施政文表示。“因此，要真正理顺地方财权机制，将地方债纳入法制化规范化轨道，还需要进一步的配套措施，此外，还要在很长一段时期内根据实际问题不断对政策进行调整。”

施政文指出，在赋予地方政府适度举债权、划断存量债务之后，下一步必须出台配套措施和实施细则。一方面，地方政府举债需中央政府审批，每年批多少、怎么批、考量标准是什么，这些都必须明确规定，以给地方政府一个预期，获知通过发债获得的资金规模；另一方面，在清理变相债务的过程中，应对变相债务的范畴给出清晰界定，才能做到彻底和及时的清查。

施政文认为，规范地方政府债务，治本之策在于充分满足地方政府在经济建设中的资金需求。首先通过地方分税体制和分配机制改革，包括完善房产税和资源税、落实财政转移支付等，赋予地方更多的财权和财力，增加地方财政收入。其次，加快政府职能转变，将地方政府财政支出从投资建设为主，转变为以提供公共服务、保障民生为主，减少对财政资金的需求。

选自 财新网