“无违法犯罪证明”使用过滥是问题根源

前不久,公安部在官方微博晒出了18项不该由公安机关出具的证明,引起社会广泛关注。

今年以来,“我妈是我妈”之类的奇葩证明曾引发社会热烈讨论。奇葩证明泛滥背后折射的是公共服务水平低下。公安部列举出不应该由公安机关开具的18项证明,无疑颇具导向意义:既是明晰政府部门权力清单,也能显示出从“管理”到“服务”的观念转变。

但是,此举也引来了一些误读,最明显的,便是将“不应该”理解为“取消”。实际上,在公安部列举的18项不该由公安机关出具的证明中,相关法律法规早已明确一些证明的出具单位,公安部也在此次的微博文章中逐一澄清,而类似“取消”的误读无疑会让办事群众一头雾水。在公安机关明确18项证明的出具单位后,群众应如何办理证明?相关部门怎样依法行政?一些让行政机关都头疼的证明是否还有必要存在?从今天开始,《法制日报》视点版推出系列调查报道,希望以记者的实地调查来寻求上述问题的答案。

超过750家媒体转载。

9月14日,一篇题为《无违法犯罪记录证明怎么开 四川宣汉县网友留言咨询获回复》的文章,以超高的转载量登上各大门户网站的头条位置。

一条看似简单的县级部门咨询回复之所以如此受关注,根源在于今年8月底公安部通过“打四黑除四害”官方微博发布的消息。这则消息图文详解了18项不该由公安机关出具的证明,其中就包括“无违法犯罪记录证明”。

这一消息发布后,有网络媒体称,公安部取消开具“无违法犯罪记录证明”,同时开始讨论是不是以后不再需要“无违法犯罪记录证明”了?

“需要明确的是,不是公安机关不再开具‘无违法犯罪记录证明’,而是在有需要的情况下,由有关单位派人持有效证件及单位介绍信,申请派出所出具证明,对个人一律不予以出具。”国家行政学院公共行政教研室主任竹立家在接受《法制日报》记者采访时说,此前公众针对“无违法犯罪记录证明”吐槽过多,一方面是因为一些办事部门对自己的权力清单不是很清晰,没有厘清自己的权力边界；另一方面原因在于,个别政府部门的办事流程不够精简、强化,治理能力不高,服务意识不强。

开具证明必须由单位提出申请

“我属于摸着石头过河,谁知差点掉进了河里。”电话里,说话者的无奈,顺着电波毫不掩饰地传到记者的耳朵里。

和记者连线的,是四川省眉山县一家幼儿园的工作人员林先生。在公安部通过微博明确18项不该由公安机关出具的证明后,林先生成为当地首批开具“无违法犯罪记录证明”的市民。

林先生供职的幼儿园最近招聘了几名校车司机。按照规定,新入职的驾驶员要开具“无违法犯罪记录证明”。

“就那么凑巧,驾驶员去派出所开证明的时间正好赶上了公安部官方微博发布信息。没办法,派出所无法针对个人开具相关证明。”林先生在幼儿园负责招聘等工作,于是,他便责无旁贷地揽下了开证明这项工作。

9月7日,林先生陪同新入职的司机到幼儿园所在辖区派出所。经过查询驾驶员信息,派出所工作人员表示,由于司机本人户籍并不属于幼儿园辖区管辖范围,开不了证明。

林先生一行人来到了他们的第二站——司机户籍所在地派出所。在这里,他们被告知,开“无违法犯罪记录证明”不是到派出所,可以直接去警务室开具。

第三站,警务室。当得知他们要开“无违法犯罪记录证明”时,工作人员当即表示:“我们现在不对个人开具。”林先生赶紧表明身份,称他们不是以个人身份办理,自己是单位办事人员,并提交了盖有幼儿园公章的介绍信、要开具证明的司机身份证等相关材料。

不过,问题又来了。

在幼儿园开具的介绍信上,抬头原本写的是幼儿园所在辖区派出所,林先生将其改为司机户籍所在辖区派出所。对于这一改动,警务室工作人员表示,“证明材料上的内容有涂改,不能盖章”。

没办法,林先生等人只好又开车回到单位重新开具介绍信。最终,警务室民警审核了材料,复印了林先生和驾驶员的身份证件,盖章。

“公安部说不针对个人开具证明,是为了方便群众。基层办事人员在执行时,应该把其他不需要的‘繁文缛节’也清理一下,出台一个开具证明的办事流程。这样,群众办事才能真正方便起来。”林先生说。

个人申请未减少困扰办事民警

“经查询公安信息,未发现该人在本辖区居住期间有违法犯罪记录。”

“同意查询意见。2015年9月14日。”

14日这一天,福建省晋江市公安局磁灶派出所王警官进行了一次“违规”操作。他在一份由个人申请提交的“无违法犯罪记录证明”上签字盖章。

王警官在电话里告诉记者,尽管公安部新规已经出台了将近一个月,但仍有很多群众到派出所要求开具“无违法犯罪记录证明”。他作为一名警务工作人员也颇感无奈。

事情发生在9月14日下午。当时,王警官在派出所里接待了一位远道而来的办事人员。“他一进门就要求我们开具‘无违法犯罪记录证明’,但现在这个证明已经不能由个人申请开具了。”王警官说,当时,申请人了解到情况后很着急。一问原因才知道,他在河南省开店要办营业执照,被要求回户籍地派出所开具“无违法犯罪记录证明”。

“为了开份证明,申请人千里迢迢专门从河南回到福建,而且他是个体户开店,上哪找单位去。”王警官说,“查阅了相关信息后,我当时就给开了,因为我怕他开不了店。”

之后,他在自己微博账号“好人王公安”上,主动“揭发”自己的行为。

不过,对于这样的“违规”行为,网友纷纷点赞。

王警官告诉记者,虽然公安部上个月就已经出台了新规,不针对个人开具“无违法犯罪记录证明”,但是到派出所开证明的人还是比比皆是。

“新规定公布以来,情况基本上没什么改变,来开的还是照样来开。我们解释也没用。”王警官说,虽然无奈,但民警对于群众的申请要求还是比较理解的,“如果不开,群众就办不了事,所以如果查明情况属实,我们一般都还是给开的。我们就是想方便群众,其实这些证明真的没必要开。”

“无犯罪记录证明”使用过滥过泛

上面两起开证明的故事背后,都是老百姓“证无可证”的无奈。

近年来,“无违法犯罪记录证明”几乎成为个人办理业务通关的“必需品”。

今年8月底,四川省雅安市名山区市民陈先生在社保局办理退休手续时,被要求出具“无违法犯罪记录证明”。当地派出所提出质疑:“请问是不是有过违法犯罪前科的人员就不能正常办理退休手续?”在有些地方,孩子上小学时,异地户籍的父亲被要求出具“无违法犯罪记录证明”。

在竹立家看来,这已经涉及“制度性歧视”的问题。

“在实际生活中,‘无违法犯罪记录证明’使用太泛化,包括在一些民事法律关系中,有时也需要‘无违法犯罪记录证明’。”中国人民公安大学治安学院副教授戴锐说,“证明”这一类东西严格说来不属于行政许可,而是对行政许可所应具备的前提条件的确认,属于“行政确认”。

“现在的问题是,这样的‘证明’被用在许可的场合,变成了许可的前置事项。如果用得过多,往往会成为‘变相许可’。行政许可如果在不应该涉及的地方乱设许可,滥用许可,容易造成对公民权利的侵害。”戴锐说。

戴锐认为,造成如此尴尬的主要原因在于,现在各法人、非法人组织甚至是个人要求办事者提供证明的场合太多、太滥。对提供各类证明的要求太多而其授权却并不明确或者根本无视法律法规的规定。

“‘无违法犯罪记录证明’不得滥用和泛用是亟待解决的问题。”戴锐说,“在何种情况下能够调查公民的违法犯罪记录,应该由法律法规来进行规定。否则,一般法人、非法人组织、个人不能要求公民提供这些证明性的材料。”