环境法治新起点

　　 中国环境报记者王玮  

　　2015年，以新环保法实施为标志，环境法治站在了新的起点上。环境立法不断完善，环境执法强势出击，环境司法屡有突破。新环保法渐渐露出钢牙铁齿，一股强大的法治力量推动环境治理奋然前行。

　　 新环保法改变了什么？  

　　环保部门有了更大权力。

　　虽然仍是“委托的”，但是环境监察机构毕竟从此有了法律地位。按日连续处罚，查封、扣押，限制生产、停产整治，移送行政拘留，有了这些强制执法权，环境执法的手段更丰富了，更有威慑力了。

　　环境监管有了新的方式。

　　2015年，“部长喊你谈话”成了新的流行语。环境保护部积极利用新环保法赋予的职责和权力，对地方政府环保履职情况进行督察，推动环境监管由查企为主向督政为主转变。

　　行政处罚有了更严标准。

　　首先“按日连续处罚”制度，罚款数额上不封顶，直逼违法企业迅速纠正污染行为，初步扭转了长期以来企业“违法成本低，守法成本高”的局面。

　　其次是行政拘留处罚措施,这是对尚不构成犯罪的环境违法者，给予的最严厉制裁，有效震慑了那些财大气粗不怕罚的企业。

　　第三，首次有了查封、扣押的行政强制权，改变了以往环境执法的软弱性和不彻底性，提升了执法效率，许多环境违法行为得到了及时制止。

　　长期以来，环保部门一直因执法不严被舆论冠以各种称呼。这一状况正在改变。

　　2015年，新环保法实施元年，各级环保部门以此为契机，开展了环保大检查，环保督察约谈。

　　环保部门工作人员牺牲了节假日、团圆日、休息日，辛勤的努力换来这样一组亮丽的数据：今年前11个月，全国范围内实施按日连续处罚611件；实施查封、扣押3697件，实施限产、停产2511件，移送行政拘留1732起，移送涉嫌环境污染犯罪1478件。

　　严格执法，环保部门可谓上承国家意志，下接民众期盼。严惩环境违法行为，切实改善环境质量，全社会有着共同而迫切的期待。

　　 环境司法有哪些突破？  

　　司法是社会正义的最后一道防线。由于环境侵权行为的二元性以及我国民事、行政、刑事三大类诉讼分离制度，使得司法保护环境这道防线多年来发挥作用有限。

　　2015年，为配合新环保法实施，最高检、最高法积极作为，制定司法解释和司法政策，畅通审判渠道，试点公益诉讼，建立司法机制，环境司法的生态环境保护职能日益彰显。

　　最高法出台了环境民事公益诉讼和环境侵权责任纠纷案件司法解释，指导审结南平第一起环境公益诉讼案，召开第一次全国法院环境资源审判工作会议，发布十起环境侵权案例指导地方实践，提出以推进环境资源审判体制机制改革为契机，不断提升生态环境治理法治化水平。

　　最高检发布生态环境司法保护十大典型案例，开展“破坏环境资源犯罪专项立案监督活动”，挂牌督办第一批12起非法处置危险废物涉嫌污染环境犯罪案件，发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》，在北京、内蒙古等13个省、自治区、直辖市的检察院开展公益诉讼试点。

　　截至目前，各试点地区检察机关已经通过提出检察建议等方式，办理公益诉讼诉前程序案件245件，其中民事33件，行政212件。

　　此外，去年1月至今年4月，全国检察机关共批捕破坏环境资源犯罪嫌疑人上万人，共查办生态环境领域贪污贿赂犯罪案件500余人，渎职犯罪1000余人。

　　 联合办案力度有多大？  

　　2015年12月，环境保护部、公安部、最高检首次启动联合挂牌督办，这一举措将对今后地方政府和各相关部门严格环境执法，起到重要督促作用，对违法企业将起到震慑作用。

　　环保、公安联合执法被认为有两大优势：一是环保部门取证，执法对象不配合，公安机关有传唤权、询问权；二是两部门同步取证，有利于科学认定违法排污性质，提高办案效率和质量。

　　今年以来，不少地方公安、环保联合开班授课，提高协作办案的能力和水平。2015年6月，公安部首次针对打击环境污染违法犯罪，举办全国公安机关专题培训班。

　　几乎同一时间，环境保护部对外发布的数据显示，2014年，各级公安机关、环保部门联动执法2.95万次，联合整治突出问题1.29万个。各级环保部门向公安机关移送涉嫌环境违法犯罪案件2080件，是过去10年总和的2倍。各级公安机关破获环境刑事案件4538起，抓捕犯罪嫌疑人8458人。

　　这一成绩的取得，得益于近两年来环保、公安执法衔接机制的不断完善。

　　2013年6月，“两高”发布污染环境犯罪司法解释，12月，环境保护部与公安部联合发布《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》，首次建立两部门联合执法衔接机制，这堪称中国打击环境犯罪的两记重拳。

　　各地也在不断探索实践。2015年，省级层面基本建立完善了三个制度、四个机制——联动执法联席会议制度、联动执法联络员制度、重大案件会商督办制度；案件移送机制、紧急案件联合调查机制、案件信息共享机制、奖惩机制。

　　吉林更是全国首个以省委政法委牵头，联合省高院、省检察院、省公安厅、省司法厅、省环保厅，共同出台环境行政执法与司法衔接机制建设指导意见的省份。

　　2015年，环保排查、公安侦查、司法跟进，环环相扣、步步紧逼，联合打击环境污染犯罪的模式正在成为常态。

　　 环境立法有何成果？  

　　2015年，环境立法可谓有声有色。

　　新年伊始，当全社会盯着环境保护部如何推动执行史上最严新环保法时，为配合这部法律实施，环境保护部单独或会同有关部门正式施行针对按日连续处罚，查封、扣押，限制生产、停产整治，移送行政拘留的4个配套办法，印发《企业事业单位环境信息公开办法》等规章。

　　而后，又相继制定并公布《环境保护公众参与办法》、《突发环境事件应急管理办法》，为环境执法机关严格规范执法，为公众深度参与环境保护，提供了重要的法律依据。

　　特别值得一提的是，8月修订通过的《大气污染防治法》，被认为是继新环保法之后，又一部符合当前环保实际需要的专项法律。

　　活跃的地方立法，也为新环保法的顺利实施，多了一重保障。

　　例如，河北省制定了《河北省环境保护公众参与条例》，这是全国首部环境保护公众参与地方性法规；广东省颁布了《广东省环境保护条例》，根据新环保法授权，其中第七十九条增加了按日连续处罚行为的种类；湖北省人大常委会决议并通过了《武汉市机动车排气污染防治条例》；江苏省颁布了《江苏省大气污染防治条例》，等等。

　　 2016，我们继续前行  

　　解决中国几十年发展过程中积累起来的环境问题之艰难，平衡各方利益关系之复杂，已在2015年7月“临沂之争”中展现得淋漓尽致。

　　面对严峻的环境形势，环境保护越来越需要健全完善、切合实际、公平高效的制度来推动。只有良好的制度才能带来环境善治，才能推进环境治理水平。

　　2016，我们期待法律不断完善，守法成为常态，执法更加给力，司法彰显正义！

　　 　　绿色发展，考验环境资源审判  

　　 　　——专访最高人民法院环境资源审判庭副庭长王旭光  

　　 　　中国环境报记者王玮  

　　最高法环资庭成立至今，在促进和保障环境资源法律全面正确施行、统一司法裁判尺度等方面积极探索，取得进展。2015年岁末将至，本报记者独家采访了最高法环资庭副庭长王旭光。

　　中国环境报：2015年环资庭工作开展情况如何？

　　王旭光：今年环资庭把握生态文明建设重要机遇期，认真研究环境资源审判特点，以切实带好一支专业队伍，扎实审理好一批有影响案件，起草制定相关司法解释，规划设计全国四级法院环境资源审判框架为目标，加强对全国法院环境资源审判工作的监督和指导，推动环境资源审判的国际交流与合作，传播中国环境司法理念，凝聚力量推出一批理论研究成果。

　　中国环境报：环资庭成立以来，案件数量并不多，但在行政领域，却有大量环境资源纠纷有待纳入法治轨道。您怎么看待这一矛盾？

　　王旭光：司法手段与行政手段都是国家纠纷解决机制中的重要组成部分。从国家治理体系现代化的层面看，只有有效发挥司法、行政、仲裁、社会力量等各方面的功能作用，才能形成防范化解社会矛盾的整体合力。

　　另外，我国的环境治理主要由政府及其环境保护部门主导，这决定了环境纠纷通过行政手段解决，亦是环境法治的应有之义。司法是纠纷解决的最后一道防线，也是环境治理系统的重要环节，不仅要发挥裁判案件的职能作用，也要推动环境问题的综合治理。

　　中国环境报：进入诉讼程序的环境侵权案件数量在整个环境纠纷中，占比偏少的原因是什么？

　　王旭光：首先是纠纷解决机制所起的分流作用。法治并不意味着凡事必讼，相比其他方式，诉讼成本较高，程序规范，周期也较长，一般不作为解决纠纷的首选。

　　其次是审判工作还存在相关法律法规不够完善，环境侵权诉讼配套机制缺失，立案渠道不畅，部分法官专业素质能力不足，有些案件裁判尺度不够统一等问题。

　　第三是环境资源案件具有较强的专业性、复合性特点，取证和证明难度较大，受害人往往选择成本较低的信访途径，或借助于行政程序解决纠纷。

　　中国环境报：当前行刑衔接仍有欠缺，有案不移等现象并不鲜见。您认为这方面环资庭可以做哪些努力？

　　王旭光：第一，建立环境资源保护协调联动机制。在准确把握司法权边界的前提下，积极推动建立与检察、公安、环境资源行政执法部门之间的执法协调机制，尤其是在证据的采集与固定、案件的协调与和解、判决的监督与执行等方面做好衔接配合。围绕审判执行中发现的问题，及时提出司法建议推动生态环境的综合治理。

　　第二，加强与环境资源行政执法部门和司法鉴定主管部门的沟通，推动完善环境资源司法鉴定和损害结果评估机制。

　　第三，完善多元化纠纷解决机制。在加强环境资源审判工作的同时，推动完善行政调解、人民调解、仲裁等非诉讼环境纠纷解决机制，使诉讼和非诉讼纠纷解决机制优势互补。

　　中国环境报：由于环境案件属于新类型案件，可供地方参考的案例不多，以致当前各地司法裁判尺度不统一现象突出，环资庭怎么解决这一问题？

　　王旭光：最高法一直注重通过发布典型案例、制定司法解释等方式来指导地方审判工作，填补实践中环境案件审理规则的空白。

　　同时，通过归纳裁判标准、通报办案质效、推介优秀文书、共同开展调研等方式，强化监督指导。对社会关注度高、法律适用难度大的公益诉讼、群体性纠纷等案件，加强协调配合和信息沟通，确保依法妥善审理。

　　此外，加强法官培训、出版指导丛书、提升环境资源审判信息化水平。通过大数据等信息化创新成果，准确研判案件态势，突出重点治理区域，提炼类型化裁判标准。

　　中国环境报：环境损害纠纷司法审判工作有其特殊性，您认为一位优秀的环资审判法官应具备哪些素质？

　　王旭光：当然是政治坚定、业务精通、清正廉洁的审判专家了。具体而言，可用“四个善于”概括：善于把握大局。不仅要把握上情，吃透党中央、国务院在环境资源方面的政策精神；还要了解下情，摸清当地环境资源开发利用情况以及存在的问题；善于更新理念。树立绿色发展的现代环境司法理念，坚持保护优先、注重修复，维护权益、代际公平，坚守底线、依法裁判、绿色惠民、公众参与等原则；善于钻研业务。不仅要熟悉我国环境资源法律法规，还要加强比较法研究，对照把握国外环境资源法律制度；善于解决问题。需要不断提升法律解释、司法判断、协调各方和做好群众工作的素质能力。

　　中国环境报：探索建立与行政区划适当分离的环资案件管辖制度，是否可以有效打击跨区域污染犯罪？

　　王旭光：《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014~2018）》将探索建立以流域或生态功能区划分管辖区域的专门管辖制度，作为全面深化人民法院改革的重要任务。

　　环境污染和生态破坏有着区域性、流域性、跨行政区划的特点，专门管辖制度有利于依法审理跨区域污染环境、破坏生态行为引发的民事、行政、刑事案件，加大打击环境违法犯罪行为的力度。

　　中国环境报：环境司法仍处于起步阶段，您认为今后一段时期，环境司法发挥更大作用，面临的最大挑战是什么？

　　王旭光：如何深刻认识和把握环境资源审判承担的历史使命，为实现绿色发展、建设美丽中国提供更加有力的司法服务和保障，是当前和今后一段时期环境资源司法面临的最大挑战。

　　为此，我们要加强两法衔接，以深入推进环境资源审判体制机制改革为契机，以环境资源审判专门化为抓手，以建设优秀复合型法官队伍为保障，更好地发挥环境资源审判职能，促进提升生态环境治理法治化水平。