“一带一路”建设需防国家利益“地方化”政策误区

　　“一带一路”将成为能够体现“亲诚惠容”理念的一种新型区域合作机制。为构建“一带一路”，作为倡导者，中国需要处理好一系列全新的问题

　　以丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路为核心的“一带一路”已经从理念进入到实施阶段。它既涉及到中国与沿途国家、周边国家的全方位合作，也涉及中国自身的对外开放格局、经济外交理念，甚至和平发展的进程等，因而如何把理念转化为实施方案，会面临一系列复杂的问题。这其中，从“一带一路”的基本定位和发展方向出发，实施过程中需要注意避免政策引导方面的一些误区。

　　政府与企业：

　　绝非中国版“马歇尔计划”

　　作为“一带一路”的倡导者，中国首先面临着如何处理政府与企业的关系，或者说政府与市场的关系。毫无疑问，没有政府的支持，“一带一路”无从谈起。反过来，没有企业跟进，“一带一路”则会失去可持续发展的基础，演变为一种对外援助项目。在未来的“一带一路”建设中，政府需要创造条件引导(国内外)企业跟进，同时还需要引导企业落实“亲诚惠容”理念，服务于经济外交目标。

　　具体地说，在“一带一路”建设中，政府的主要任务应集中于下述领域：

　　其一，外交先行。“一带一路”首先是国家层面的合作。要获得沿途国家的认可，既要克服来自这些国家的某些误解或猜疑(包括领土与领海争端)，还要应对来自区域外大国的阻挠或反对。因而，获得相关国家对“一带一路”理念的认可需要外交宣传先行。

　　其二，构建合作机制。未来的“一带一路”将会包含多种形式的合作机制。在沿途不同地区构建什么样的合作机制需要政府在国家层面进行规划。

　　其三，构建政府间融资机构。目前，中国所倡导构建的亚投行与丝路基金已经进入实质性阶段，如何兼顾参与国的利益诉求、满足国际金融机构的标准都是政府面临的新问题。

　　在政府与企业的关系中，当前有一个值得注意的问题，就是有些人把“一带一路”解读为“中国版马歇尔计划”。其核心内容是国家承担贷款风险、企业输出过剩产能与人民币国际化的三位一体。这是对“一带一路”的误读。众所周知，二战后美国实施的“马歇尔计划”实际上是在一定时期内(1947～1951年)对其西欧盟国进行的一场经济恢复援助。相比之下，“一带一路”并不是对外援助，而是一个新型的区域合作机制。同时，“一带一路”是中国新时期对外开放的新举措。最后，“一带一路”绝不是一个短期的合作项目，而是要打造成一个经济外交的新平台。

　　在所谓“中国版马歇尔计划”的误读中，通过国家承担贷款风险，实现企业输出过剩产能与人民币国际化的目标也是值得商榷的。且不论国有商业银行的约束与激励机制是否健全，国家承担贷款风险本身就有可能演变为一场“国际撒钱”运动。至于企业输出过剩产能与人民币国际化，尽管二者都是一定时期内的中国经济发展目标，但这是“一带一路”顺利实施的派生结果，而不应成为“一带一路”的长期目标。

　　中央与地方：

　　防止国家利益“地方化”

　　建设“一带一路”必须充分发挥中央政府与地方政府两方面的积极性。从目前来看，各地方政府参与“一带一路”建设的积极性之高是前所未有的。然而，由于中央政府与地方政府的职能、所追求的目标存在差异，在理两者之间的关系上要注意下述可能的偏差与风险。

　　一者，地方政府与中央政府在外交决策权上的博弈。

　　既要发挥中央与地方两方面的积极性，也要谨防国家利益“地方化”。与以往的对外开放所不同的是，通过建设“一带一路”推动新一轮对外开放不仅仅是经济领域的开放合作，而且要涉及到非经济领域的合作，尤其是海上丝绸之路建设还涉及与多个国家之间的领土与领海争端。

　　如果说改革开放前三十余年地方政府与中央政府政策博弈的重点是在财税领域的话，那么未来地方政府与中央政府的政策博弈会拓展到外交领域，地方政府争夺外交决策权的动力会加大。

　　一方面要发挥地方政府在建设“一带一路”中的积极性，尤其是促进沿边省份与周边国家之间的经济合作，赋予地方政府某些外交自主权无疑是必要的；另一方面，必须要认识到，任何国家的外交决策权都是由中央政府控制的，如何保持沿海沿边省份与内陆省份的政策公平待遇就显得至关重要。

　　前一个时期，各地纷纷争取自由贸易区的行为就是证明。现实中，某些地方政府可能会从本地区的利益出发更多地考虑经济目标，忽视非经济领域的国家目标，甚至为了本地区的经济利益而损害国家利益。

　　二者，地方政府对中央政府推动“一带一路”导向的误解。

　　一些地方政府把它理解成政策优惠与税收优惠的新措施、上投资项目的新机会，而不是把它看成是对外开放，进而是促改革的新机遇。为此，一方面要在国内落实“一带一路”的开放性导向，避免不同地区受地理因素影响而受到差别待遇；另一方面，要把参与“一带一路”建设与国家投资项目脱钩。

　　三者，各地不考虑自身的比较优势，打着参与“一带一路”建设的旗号规划大规模基础设施投资项目。

　　这样做有可能在沿途省份和地区形成新一轮产业雷同、基础设施缺乏互补性的投资热潮。如何引导不同地区参与“一带一路”建设过程中构建与发挥自身的比较优势，需要在中央政府层面加以规划。如果在国内不同地区都无法形成优势互补的格局，那么以开放促改革的目标就会落空，更谈不上参与国际经济竞争。

　　历史与现实：并非古丝路的翻版

　　在不同的历史时期，古丝绸之路形成了不同的路径和起点(终点)。也正是古丝绸之路的文化遗产在一定程度上唤起了沿途国家对当今丝绸之路理念的认同。同时，必须清醒地认识到，“一带一路”决不是古丝绸之路的翻版。

　　在这方面，最有争议的就是丝绸之路经济带与海上丝绸之路的起点。目前，从黄海之滨的连云港，到中部的洛阳、西安，西部的乌鲁木齐都宣称自己是丝绸之路经济带的起点。至于海上丝绸之路，沿海地区自山东以南的所有省份都在争当起点，甚至同一省份的不同城市之间也在激烈争夺。而上所述地方政府争夺起点城市很多情况下是为了获得更优惠的政策、更多的投资项目。

　　“一带一路”的起点选择需要考虑古丝绸之路的传承性，更需要考虑“一带一路”的基本定位和发展方向。

　　首先，作为新时期对外开放的重要举措，起点的选择(进而也决定了“一带一路”在国内的路线)要能够涵盖更多的地区，特别是在以往的开放过程中被忽略的中西部内陆地区、东北地区。

　　其次，作为经济外交的新平台，起点的选择要能够兼顾到所有的周边邻国。以“亲诚惠容”为理念的经济外交优先惠及的地区应该是周边国家，不能因起点城市的选择而把某些有能力、有意愿参与“一带一路”的周边国家排除在外。

　　最后，作为一个开放的、多元的新型区域合作机制，“一带一路”在国内的起点城市应该只具有象征意义。换言之，通过淡化“一带一路”起点城市的实际意义把国内更多的地区、国际上更多的国家纳入进来。

　　以海上丝绸之路为例，东南沿海许多城市都曾经充当过历史上不同时期古海上丝绸之路的起点，它们都有充足的理由成为现代海上丝绸之路的起点。但如果接受这样的逻辑，中国北部的广大沿海地区就会被排除在海上丝绸之路之外。特别是中国的东北地区多年来并没有分享到对外开放的收益；从地理和空间经济布局上划分，它很难纳入到丝绸之路经济带之内。一旦被排除在海上丝绸之路以外，它就会丧失新一轮对外开放的机遇。

　　从外部看，如果东北地区排除在海上丝绸之路之外，与之相邻的蒙古、韩国、朝鲜、俄罗斯远东地区也都难以融入到未来的“一带一路”之中。相反，由于乌克兰危机，俄罗斯与西方国家的合作关系正在发生根本性的逆转，未来俄罗斯战略重心的东移已经成为不可避免的趋势。在俄战略重心东移的过程中，以远东地区为平台加强与中国东北、蒙古、朝鲜、韩国甚至日本的次区域合作会成为其优先选择。

　　与此同时，这一地区的其他国家也都表现出对次区域合作的积极态度。进而，以东北亚次区域合作为基础延伸到与东南亚的合作也是顺理成章的事情。如果东北亚次区域合作得以实现，中国东北地区就打通了对日本海的出海口，参与到东北亚次区域合作之中将成为其经济发展的新动力。

　　考虑到上述诉求和发展趋势，海上丝绸之路应该始于东北亚地区。即便象征性的起点城市确立在中国东南沿海，东北亚地区也不应被排除在未来的海上丝绸之路以外。□文/李向阳