移动执法不只是手段创新 北京利用移动执法体系实现市区两级一体化管理
中国环境报见习记者刘敬奇
近10万家排污企业，不足500名环境执法人员，1.64万平方公里的地域面积。
北京是一座特大型城市，同时又面临着突出的大气环境问题，用习总书记的话讲，叫“蓝天难见、繁星无影、特别是长时间、大面积的雾霾，不但损害市民健康，也损害中国形象、首都形象”。
如何将新环保法落到实处，维护法律的公正与公平；如何快速地发现、高效地解决环境违法行为，是摆在每个环境执法人员面前的实际问题。
智慧化执法或许是掩藏在纷繁复杂形势下的、通向较好结果的一条通道。
环境监管能力全面提升
自国务院制定发布《大气污染防治行动计划》和《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，明确提出全国大气污染防治的重点是京津冀，京津冀的重点是北京后，北京治理环境，特别是向污染动真格的刀子就越磨越快。
2014年3月1日，北京市发布了全国第一个地方大气污染防治条例，这表明政府的强大决心。
虽然北京市长期以来在环境质量改善方面做了大量卓有成效的工作，也取得了一定的成绩，但是面对新形势、新任务和新要求，环境监管形势依然严峻。
统计显示，北京市拥有各类固定污染源近10万个，在岗的环境监察执法人员不足500人，这远远落后于与北京有着类似地理条件的美国加州。如果依旧按照传统的监管思路，通过“靠腿跑、用眼盯”的执法手段显然已无法有效做好监管工作。
近年来，北京市通过转变环境监管模式，充分利用和发挥信息化、智慧化手段的支撑和促进作用，依托互联网，形成了独有的“移动执法系统”，这不仅是执法手段的创新，也规范了执法程序，大大增强了环境监管能力。
一提起“移动执法系统”，北京市环境监察总队副队长李斌如数家珍。他说，北京市的环保移动执法系统由“重点污染源自动监控系统”、“环境监察管理平台”和“环境监察移动执法系统”三个应用系统来实现，前两个是基础、是依托。
李斌告诉记者，通过三大系统的有机结合和相互融通，北京市实现了全市环境监察工作的程序化、规范化、精细化和一体化，市区两级环境监察机构的监管能力得到全面提升。
为环境决策和环境管理提供支撑
记者在李斌的PC终端看到，“环境监察管理平台”主要包括8个业务模块。
其中监察工作管理模块主要是工作计划、任务和总结的下发、上传和查询；
污染源管理、辐射源管理和应急管理三个模块主要功能包括各类污染源的档案资料、自动监控设备、中控系统、视频监控、污染源监察任务和现场检查等的管理功能；
法律法规标准模块提供各项法规、标准的查询；
GIS平台可以实现地图展示和企业的定位；统计分析可实现对监察任务完成情况、检查记录录入情况以及企业基础信息录入情况的统计功能；
系统管理主要是实现企业档案管理和人员登录管理等。
“环境监察管理平台”实为北京市监察信息化系统的控制中心，整合了环境管理中涉及的审批、申报、12369等多个业务系统的数据库，实现了全市环境监察人员的统一登录、各类工作计划和执法任务的下发、各类污染源档案管理和检查资料的查询汇总及统计分析等功能。
与管理平台不同，北京市“重点污染源自动监控系统”就好比安装在排污企业的眼睛，实时通过数据“报告”各企业的排污情况。自动监控系统包括数据前端采集系统、数据传输网络、污染源自动监控平台、环境监控中心等四大模块，主要功能是全天候监控重点污染源污染物排放情况及污染治理设施运行情况。
在重点排污企业现场端安装自动监控设备，将企业污染物排放数据通过3G网络实时回传至北京市环保局，实现对重点排污企业的24小时全天候监控。通过历史数据查询、超标报警等功能，环保部门随时掌握企业的排污状况，使环境监察执法工作更有针对性。
李斌介绍，前两个系统北京市建得比较早，2013年北京才建设“环境监察移动执法系统”，主要包括任务管理、稽查考核、视频监控、自动监控、信息查询和数据同步等多个模块。
通过这些模块，依托便捷高效的移动终端可以实现四大功能：一是实现监察任务的信息化流转、过程管理、执法档案即时上传存档等功能。
二是拥有规范的执法程序和执法档案。
三是实现对污染源企业生产工艺、排污情况等企业基础信息，企业环评审批、排污申报和收费、在线数据等环境管理信息，12369投诉举报、历史检查和查处记录等历史环境监察信息的查询功能。
四是根据北京市执法人员执法任务完成进度和质量、违法行为查处情况等进行稽查考核。
“环境监察移动执法系统”是“环境监察管理平台”和“重点污染源自动监控系统”的延伸，通过执法终端能够实现接收任务、导航执法、资料查询、执法文书办理等功能，大幅提升了环境执法工作效率。此外，这三大系统既相互独立，又融为一体，共同为环境执法服务，为环境决策和环境管理提供支撑。
为说清、管住污染源打牢基础
“自从用了移动执法，我们最大的体会就是环境监察管理工作更加程序化、规范化和一体化了，而这一切都归功于智慧化的设计和实施。”在采访过程中，李斌不止一次提到移动执法的好处。
通过三大系统建设，北京市环境监察工作的整体流程得到了固化，大到全市的集中专项整治行动，小到总队各科室、区县支队或大队自行制定的具体检查任务，都要从系统统一生成并派发执行，检查结果上传至北京市统一的后台数据库，留档留痕，实现了整个监察管理工作的程序化管理。监察人员使用移动执法系统按照统一的执法要求和检查步骤，现场采集污染源“一厂一档”信息，制作现场执法文书，违法问题统一上传，实现了现场执法检查工作的规范化。
通过对环境监察管理工作程序化管理，以及对现场执法检查工作规范化管理，北京自然形成了市区两级环境监察队伍的一体化，整合并集中了市区两级环境监察队伍的力量，实现了市区两级环境监察部门对污染源、风险源和辐射源的协同监管、综合监管。
经实践证明，市区两级一体化管理是适合类似北京这样的特大型城市采用的。
另外，更让人欣喜的是，移动执法系统实现了对污染源全生命周期的精细化管理。环境监察管理系统收录了北京市重点污染企业“一厂一档”信息，包括企业环保审批验收信息，企业地理信息、生产工艺、排污环节等基础信息；还包括企业排污申报、收费、污染物排放等动态信息，风险、辐射、固废、自动监控等专业管理信息，以及历次执法检查的档案，包括被责令整改或处罚的信息，基本囊括了一个排污企业从环评到建设、生产，直至关停的所有和环境监管相关的信息。
目前，北京市根据环境保护部要求正在开展的“大检查”工作进行的如火如荼，各个区县都在紧锣密鼓地将辖区内的企业信息录入到移动执法系统中。
执法人员通过移动执法终端现场调取污染源单位的上述历史信息，便于熟悉企业基本情况，有针对性地开展执法检查。同时，及时更新企业排污申报、污染物排放等动态信息，确保“一厂一档”信息数据的即时性和准确性。实现了对污染源全生命周期的精细化管理，为环保部门说清污染源、管住污染源打下了牢固的基础。
■ 北京经验：高效源于三个统一
北京市移动执法体系
“重点污染源自动监控系统”实施对北京市重点污染源的过程监控、视频监控和自动监控，用于对排污企业的日常监管、重污染应急监管以及作为排污费征收的重要依据。
“环境监察管理平台”是三个系统的核心，这个平台通过将北京市区两级协同对污染源全生命周期的精细化管理，为环境监管和日常管理提供支撑。
依托“环境监察管理平台”开发的“环境监察移动执法系统”，通过规范现场执法程序、实现实时查询、进行任务管理等功能，可以有效提高环境监察的工作效能。
当问到移动执法是如何做到市、区两级共享互动时，李斌说，北京市在项目开发时就考虑到了这一点，严格遵循“三个统一”的原则，即项目招标统一由市局组织；软件功能需求由市局商各区县统一提出；硬件设备全市统一配发。
这种统一的方式，利于项目资金管理，确保专款专用；项目启动快、建设过程便于调度；规范全市统一执法流程；不存在市区两级环保部门数据对接等技术问题。
另外，移动执法体系还做到了4个结合，即与现场执法相结合，实行清单式执法，规范执法行为，提高执法效能；与环境数据中心相结合，实现环境基础数据统一管理，保证数出一门；各相关环境监察业务管理平台互相结合，实现现场执法软件与后台管理平台无缝融合，全面规范环境监察管理业务；与稽查考核相结合，通过任务统计、系统留痕等功能，科学客观的考核队伍和个人的履职情况。
另据了解，北京市环保移动执法的实行，综合运用业务技能大比武、定期培训、稽查督查等专项活动，促进了北京市环境监察工作实现“五个转变”，即促进环境监察工作由疲于应付向有条不紊转变；由市区各自执法向全市协同执法转变；由粗放式执法向精细化执法转变；由凭经验执法向导航执法转变；由不公开执法向阳光执法转变。
法眼
理念是行动的先导
当前在推进移动执法建设试点过程中，有些地方进展得颇为缓慢，这除了一些客观原因之外，更重要的是主观上的不重视。为什么不重视？格局不够，一些地方只看到移动执法在具体使用中出现的一些细枝末节的麻烦和问题，却忽略了移动执法建设给整个环境监察工作带来的转变。
这方面，北京的经验值得借鉴。通过移动执法建设，北京实现了环境监察管理程序化、现场执法检查规范化，由此自然形成了市区两级环境监察队伍一体化，从而实现对市区两级污染源、风险源和辐射源的协调、综合监管，最大限度地释放了执法力量。此外，当一些地方还在为数据不统一、信息孤岛等问题困扰的时候，北京在移动执法建设之初就考虑到这一方面，决定由市环保局统一招标、提需求、配发硬件。同时，还与其他相关平台结合，尽可能发挥移动执法的作用。
当然，北京的经验也许只适合北京，北京的理念却是各地都值得用心学习的。