中国涉海活动日趋复杂海洋风险日益突出

　　编者的话

　　7月11日是第十一个“中国航海日”，今年“中国航海日”的主题是“新丝路引领新常态，航海梦共筑中国梦”。

　　“中国航海日”是我国涉海领域唯一由国务院批准设立的国家法定节日，从2005年开展航海日活动以来，对弘扬郑和精神，传承航海文化，增强全民的航海、海洋和管辖海域意识发挥了重要作用。

　　我国既是陆地大国，也是海洋大国。在海洋领域全面推进依法治海、加快建设法治海洋是建设海洋强国的根本保证。在“中国航海日”来临之际，《法制日报》视点版将视角锁定于海洋立法。

　　中国不断努力营造一个和平、稳定、繁荣的海上周边环境，致力于周边地区的和平稳定、互利共赢，提出建设21世纪海上丝绸之路的战略构想；

　　中国继续完善涉海政策，保障建设海洋强国目标的实现；

　　2014年，全国海洋经济生产总值近6万亿元，总体保持平稳运行。全国及沿海各地海洋经济发展总体势头良好，部分领域进展突出，海洋经济结构进入加速调整期；

　　2014年，全国海洋生产总值达到59936亿元，比上年增长7.7%，海洋生产总值对全国GDP贡献约为9.4%；

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　　上述评价来自于今年6月由国家海洋局海洋发展战略研究所发布的《中国海洋发展报告(2015)》。

　　近年来，我国在发展海洋事业上取得瞩目成绩，然而，随着发展水平不断提高，一些问题也逐渐暴露出来。不少专家认为，解决这些制约海洋事业发展的问题，关键在以法治为引领。

　　涉海法律从无到有

　　“建设海洋强国是党的十八大和十八届三中全会提出的重大战略决策，是中国特色社会主义事业的重要组成部分，是实现中华民族伟大复兴的必由之路。”国家海洋局海洋发展战略研究所所长高之国表示，中国要从海洋大国发展成为海洋强国，必须运用法治手段统筹规划海洋开发、利用与保护活动，维护国家海洋权益，保障海上安全。

　　“除了一系列单行性的海洋立法以外，我国其他法律已涉及到海洋资源开发、环境保护等，比如1986年的矿产资源法、海洋环境保护法、环境保护法等，都有涉及到海洋方面的一些规则。”中国政法大学国际法学院国际法研究所所长郭红岩说。

　　“应该说，近年来，我国海洋法律体系日益完备，我国的涉海法律法规实现了从无到有的质的飞跃，内容十分丰富，涉及海洋权益、海洋资源与环境、海上交通安全与海洋科研等多个方面。海洋管理体制逐步完善，综合管控能力不断提高。”高之国说。

　　尽管我国涉海法律法规实现了从无到有的飞跃，但面对海洋生态破坏、过度捕捞等日趋严重的问题，现行涉海法律法规仍显得有些捉襟见肘。

　　“缺乏系统性法律”“需细化标准规则”——在回答如何解决相关海洋问题时，受访专家均提到了以法律作为破解之道，但也提出在相关立法中存在的问题：

　　如何扭转海洋生态？中国海洋大学海洋生命学院原院长、海洋生态环境学教授李永祺说：“现在执行的海水水质标准、海洋沉积物质量标准、海洋生物质量等国标还需进一步修订。1997年修订海洋海水标准时，基准标准参考了国外数据，与我国的实际情况存在一定差距。另外，这一单一标准在全国不同海域适用也不科学；2001年出台的海洋生物质量标准专指贝类一个物种，没有涉及鱼类、虾类等生物；判断海洋生态好不好也没有标准可依。”

　　如何解决过度捕捞问题？上海政法学院教授、上海市法学会海洋法治研究会会长杨华坦言：“在近海海域，我国原本18000多公里海岸线在当下肆意填海造地，将海岸线去曲取直的过程中，已缩短近2000公里。疯狂的填海造地背后，竟然无专门立法加以管控，有关填海造地立法、海域综合管理立法等急需出台。”

　　基本法律迫在眉睫

　　人类越来越多地向海洋索取资源，在海洋空间开展复杂多样的涉海活动，因此海洋法律所调整的领域不断扩展至海上运输、海事海商、海洋开发利用、海洋环境保护、海洋科学研究等。郭红岩认为，如果不能将海洋各领域的法律加以统筹规划，可能影响到海洋强国建设总体目标的实现。

　　通过梳理我国海洋生态环境法律法规及其配套规章等法律文件，中国海洋大学专家、环境科学与海洋环境法学教授马英杰发现，虽然我国在海洋生态环境保护方面的立法数量繁多，但是在有些领域仍然不能满足需求。

　　“我国目前的海洋立法仍然属于部门立法，没有一个统领海洋事业发展的法律。例如我国对于渔业等传统海洋产业的立法相对完善，但是对于生物技术、制药等新兴海洋产业的立法则严重缺失；对于污染控制的法律相对健全，而对于海洋生态修复、生态建设和海洋环境综合管理方面的法律则较少。有些地方的海洋立法仍然需要加强。”马英杰在接受《法制日报》记者采访时说，对于国家已经颁布的较成熟的立法，例如环境影响评价法、清洁生产促进法等，地方并无配套条例。某些地方立法的缺失降低了法律的执行能力。

　　“不可否认的是，我国目前仍存在海洋立法滞后的问题，原因正是缺乏综合性的法律。”郭红岩说，“有了明确的法律，才能谈到执法等一系列问题。”

　　“在我看来，不仅有必要而且还须尽快制定海洋基本法律。近年来，我国涉海形势面临的风险和挑战日益突出，加强海洋相关法律建设非常必要。制定海洋基本法，是维护我国领土主权、海洋安全和海洋权益的需要；是推进制定和实施国家海洋战略，完善海洋法律体系的需要；是参与国际海洋合作，促进我国海洋事业和海洋经济发展的需要；是加强海洋综合管理，理顺海洋管理体制机制的需要。作为我国海洋法律体系的基石，海洋基本法的内容应当反映我国的海洋整体战略。”郭红岩说，“最好由专家学者、立法人员、各部门的行政执法人员以及司法人员组成一个团队，进行专门调研后制定这样一部综合性法律。”

　　同时，马英杰提出，目前海洋环境保护法基本规定是海洋污染的防治，而对于海洋生态保护和建设涉及很少，并缺乏相应的海洋生态保护实施条例或办法。为此，我们应该加快海洋环境保护法相对应的行政法规的修订进程，使得海洋环境保护法律体系紧跟时代步伐，以更好地应对当前出现的新的情况和问题；同时，应着重增加“海洋生态保护”的有关内容，并出台配套的实施细则，以改善其当前“重污染治理，轻生态保护”的现状，切实秉承海洋生态保护优先的理念和制度设计。□记者赵丽