李佐军：供给侧改革 ——全面改革中的“精准改革”

　　 自去年末的中央经济工作会议以来，“供给侧结构性改革”闻达于中国政策体系，其必将成为未来的工作要点。为此中国经济时报邀请了国内具有代表性的智库就此系列问题展开探讨并进行分析，内容聚焦于供给侧改革的方向、重点领域与近期任务等。本组约稿意在强调在当前的经济环境下，在廓清供给侧结构性改革的一些相关概念后，供给侧改革如何突破、怎样落地无疑成为社会关切，即厘清供给侧改革“是什么”之后关键将“如何做”，以期为改革实践提供有益的参考。敬请读者关注。

　　 供给侧改革——改什么，怎么改

　　 供给侧改革是全面改革的一部分，是全面改革中的“精准改革”。供给侧改革是供给侧结构性改革的简称，是指从供给侧入手，针对经济结构性问题的制度性矛盾而推进的改革。供给侧改革一定是改制度（广义制度包括体制、机制、法律、法规、标准等），而“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”属于供给管理，“宏观政策要稳，微观政策要活，产业政策要准，改革政策要实，社会政策要托底”属于与供给侧改革有关的供给政策。不能将去产能等当成了供给侧改革本身，而要重点对造成产能过剩的制度进行改革。供给侧改革改什么、如何改，是一个亟待探讨的课题。

　　 供给侧改革分为三类

　　 供给侧改革并非是淘汰落后产能、淘汰僵尸企业、使供给结构与需求结构对称那样简单，而是针对经济结构性问题的深层次制度矛盾而推进的全方位改革。从“需求侧”转向“供给侧”相当于从“政府调控侧”转向“全面改革侧”。

　　 供给侧改革的内容，可分为针对主体的改革、针对要素的改革和针对结构的改革三类。

　　 首先，针对主体的改革。即针对民众、企业和政府等各种主体的权利进行优化配置，以调动各方面的积极性和创造性。为此要重点推进创业就业制度改革、国有企业改革、垄断行业改革、政府机构改革、行政审批制度改革、司法制度改革等。

　　 其次，针对要素的改革。包括针对要素投入的改革和针对要素升级的改革。针对要素投入的改革包括土地制度改革、资源产权制度改革、金融制度改革、环境制度改革等。针对要素升级的改革包括科技制度改革、教育人才制度改革、信息管理制度改革等。

　　 再次，针对结构的改革。即针对解决产业结构、区域结构、收入结构不合理问题而推进的改革，包括价格制度改革、投资制度改革、户籍制度改革、城乡差别福利制度改革、干部考核制度改革等。

　　 供给侧改革“八减八增”

　　 推进供给侧改革的正确方向应是 “八减八增”。

　　 一是减少政府管制，增加市场活力。即通过行政管理制度改革、审批制度改革等，减少行政审批和行政管理，保障企业和个人的自主权，激发市场活力，增加有效供给。

　　 二是减少行政垄断，增加公平竞争。即通过政府改革、垄断行业改革、价格改革等，限制和减少垄断，打击特权，维护公平，促进竞争，实现市场出清，化解产能过剩等。

　　 三是减少税费负担，增加企业效益。即通过预算制度改革、税收制度改革等，减少税收，清除不合理收费，减轻企业负担，提高企业盈利水平，促进实体经济发展。

　　 四是减少政府机构，增加社会组织。即通过政府机构改革、人事制度改革等，精简政府机构，精简政府人员，放宽社会组织设立条件，扩大政府与市场之间的力量。

　　 五是减少货币超发，增加直接融资。即通过货币制度改革、金融制度改革等，控制货币发行和通货膨胀，稳定社会预期，大力发展各种层次的资本市场，增加投资渠道，鼓励创业和创新。

　　 六是减少政府招商，增加企业招商。即通过投融资制度改革、政府职能改革、园区管理体制改革等，转变政府职能，政府主要是创造良好的营商环境，发挥企业和社会组织等在招商引资中的主导作用。

　　 七是减少资源消耗，增加智力资本。即通过能源管理体制改革、土地制度改革、环境保护制度改革、生态制度改革、科教人才制度改革等，降低资源能源消耗，优化资源能源结构，控制环境污染，提高智力资本比重，减轻经济发展对资源环境的依赖。

　　 八是减少短期政策，增加长期法治。通过宏观调控制度改革、司法制度改革等，减少宏观政策调控的频率，保持宏观政策的相对稳定，使社会更多地转向通过法治手段解决各类矛盾和冲突。

　　 今年要重点推进的六项供给侧改革

　　 按照2015年底召开的中央经济工作会议要求，2016年是中国推进供给侧改革的攻坚之年，要将推进结构性改革与全面深化改革结合起来，“要加大重要领域和关键环节改革力度，推出一批具有重大牵引作用的改革举措”，要重点推进如下供给侧改革。

　　 第一，大力推进国有企业改革。与非国企相比，国企更易形成产能过剩和高库存，更易通过高负债寻求高速发展。故解决产业结构等结构性问题须大力推进国企改革，要加快改组组建国有资本投资、运营公司，加快推进垄断行业改革等。

　　 第二，加快推进财税体制改革。绝大部分经济结构性问题都与财税体制有关，如僵尸企业的大量存在就与财税制度的支持有关。故要抓住划分中央和地方事权和支出责任、完善地方税体系、增强地方发展能力、减轻企业负担等关键性问题，加快推进财税制度改革。

　　 第三，加快推进金融体制改革。很多经济结构性问题也与金融体制有关，如杠杆率高就与金融体制密切相关。故要抓紧研究提出金融监管体制改革方案，加快推进银行体系改革，深化国有商业银行改革等。

　　 第四，加快推进养老保险制度改革。之所以淘汰落后产能和僵尸企业很难，一个很重要的原因是职工下岗难，职工下岗难又与养老保险制度不完善有直接关系。故要加快养老保险制度改革，完善个人账户，坚持精算平衡，提高统筹层次。

　　 第五，加快推进医药卫生体制改革。在经济结构调整阵痛过程中能否维持社会的和谐稳定，离不开医药卫生体制的保障。故要在保基本、强基层的基础上，着力建立新的体制机制，解决好群众看病难、看病贵问题。

　　 第六，加快推进涉外领域改革。产业结构调整、资源优化配置要从全球市场综合考虑。为此，要抓好优化对外开放区域布局、推进外贸优进优出、积极利用外资、加强国际产能和装备制造合作、加快自贸区及投资协定谈判、积极参与全球经济治理等工作。要改善利用外资环境，高度重视保护外资企业合法权益，高度重视保护知识产权。要抓好“一带一路”建设落实，发挥好亚投行、丝路基金等机构的融资支撑作用。

　　 通过供给侧改革促进 “十三五”的全面改革

　　 十八届三中全会后，中国开始进入全面改革的新时代。供给侧改革是当前迫切需要推进的改革，通过供给侧改革可以促进全面改革。“十三五”时期的全面改革包括经济、政治、文化、社会、生态等领域的改革，主要包括以下内容。

　　 一是政府管理体制改革。改革开放以来虽然已进行过多次政府管理体制改革，在机构和人员精简上取得了一些进展，但在政府职能转变等实质性方面没有取得明显成效。政府依然是“大政府”和“强政府”，公共服务薄弱，审批职能过多，政府行为缺乏有效监督，权力“设租”和“寻租”现象还比较普遍。今后应优先推进政府管理体制改革，进一步精简机构和人员，理顺各部门的责权利关系，适当减少地方政府管理层次，强化公共服务职能，减少行政性管制，取消一切不合理的审批等。

　　 二是政治体制改革。政治体制决定着社会各阶层的权利安排，是深化经济体制、文化体制、社会体制改革的基础保障，是一项绕不过去的改革。由于过去主要推行了“经济改革优先”战略，因而导致政治体制改革严重滞后，由此带来了一系列问题。推进政治体制改革的核心是保障民权、限制公权、取消特权，建设现代社会，保障居民的产权、自由选择权和平等交易权等。推进政治体制改革的关键是建设现代法治，用“善法”来平等约束各个主体，树立宪法的权威，建立独立公正的执法和司法体系，切实解决有法不依、违法不究、执法不严不公等问题。

　　 三是文化体制改革。这里的文化不是狭义的文化产业，而是广义的思想意识。在三十年改革开放中，经过多次思想解放，我们已在文化体制改革方面取得了一些成绩，但总的来说，文化体制改革仍然严重滞后于经济体制改革，远不能适应现代社会的需要。文化体制改革的关键是如何依照宪法保障国民的自由权利，贯彻 “双百方针”，繁荣社会主义文化。为此，必须进一步解放思想，塑造宽容不同思想的文化氛围，加强社会信用建设，强化舆论监督。同时，建立健全保障公民基本文化权益的机制，加大投入力度，扶持公益性文化事业发展，推进文化事业单位改革，大力发展文化产业，建立统一开放竞争有序的现代文化市场体系，创新文化生产方式，完善文化传播体制。

　　 四是社会管理体制改革。这里的社会管理体制改革不同于教育、就业、收入分配、福利保障等社会领域的改革，而是指如何在政府与市场之间建立起有效的社会自我管理体制，主要包括社会团体和行业组织等方面的建设。改革开放以来，在浙江等市场经济相对发达的地区，行业协会、商会等民间社会组织发挥了重要作用。在政府机构改革过程中，我们设立了一批行业协会，同时还成立了很多学会、研究会等社团组织。但与发达国家相比，我国的社会团体和行业组织等社会组织建设还十分薄弱，大部分还是政府的“附庸”，没有独立发挥作用。今后应在转变政府职能的过程中，设立更多的社会组织，允许各种社会群体成立自己的维权组织，更好地发挥各种社会组织的作用，以形成与政府管理体制相得益彰的社会管理体制。

　　 五是福利保障等社会领域的体制改革。社会领域的体制改革包括科技、教育、就业、医疗、卫生、养老、住房、低保、收入分配、救助、应急等多个领域，是一个大家族，属于民生领域的改革，与老百姓的一系列切身利益紧密相连，为社会所广泛关注。这方面的改革过去已做了许多工作，但远未到位，改革的任务仍然十分艰巨。这方面的改革大多属于政府的公共服务职能，因此必须与政府改革协调推进，如果政府没有转到主要为民众提供公共服务上来，这方面的改革就难以到位。同时，这方面的改革大多需要巨大的投入，因此还需要与财税和预算管理体制改革相配套。社会领域体制改革的核心是保障人民的生存权和发展权。

　　 六是土地制度改革。土地是农业的基本生产资料，也是其他行业的重要经营要素 （各行业都需要有依托于土地之上的厂房、办公用楼和住房等），土地还是国民和政府的重要财富形式 （财产性收入之一）。土地制度改革具有“牵一发而动全身”的位势。我们过去在土地制度改革上已做了一些工作，如给了农民土地经营权等，但土地制度改革还未真正破题，主要表现在农民还未获得稳定的土地使用权等。由于土地制度改革未到位，导致“三农”问题、城镇化扭曲、地方政府“趋利化”、房地产发展不正常等问题。因此，今后应加快推进土地制度改革，关键是要保障农民长久稳定的土地使用权，建设城乡统一的建设用地市场，实现土地资源的优化配置。

　　 七是城乡分割体制改革。城乡分割体制改革包括改革城乡分割或城乡不平等的户籍制度、产权制度、劳动就业制度、福利保障制度、财税和投资制度等。城乡分割体制是在计划经济体制时期形成的，当初的主要目的是为了优先保证城市的工业化建设。改革开放以来特别是近几年来，通过允许农民进城打工、保障农民工的权益等，在城乡分割体制改革方面取得了一些进展。但与建设全国公平竞争的统一市场、建设社会主义和谐社会的要求相比，城乡分割体制改革的任务还十分艰巨。今后要从保障广大农民的基本国民待遇出发，加快推进城乡分割体制改革，努力建设城乡统一的户籍制度、产权制度、劳动就业制度、福利保障制度、财税和投资制度等。

　　 八是垄断行业改革。除了自然垄断行业有一定的合理性外，行政垄断行业和市场垄断行业都与公平竞争的市场经济和社会主义公平正义原则相冲突，必须进行改革。到目前为止，金融、电信、电力、石油、石化、邮政、铁路、民航、烟草、黄金、水务、煤气等行业仍然处于高度的行政垄断和市场垄断之中，造成了垄断性行业与竞争性行业之间的严重不公平竞争，不利于科学发展和和谐社会建设。同时，中国还存在地方封锁、地方保护等地方垄断现象。因此，今后应加快垄断行业改革，要以敢于碰硬的大无畏改革精神，向这些垄断行业开刀，铲除垄断特权，改出一个公平竞争的行业秩序来。

　　 九是国有资产管理体制改革。由于实行了几十年的计划经济，中国积累了庞大的国有资产，这些国有资产是全体国民的财产，而不仅仅是国有企业的财产，更不仅仅是国有企业经营者和国有企业主管部门的财产。如何保护和管理国有资产是一个必须解决的重大课题。在过去的改革中，我们已建立了国有资产管理委员会等国有资产管理体制，但还有一些重大问题没有解决，如全国人大作为全体国民的代表机构应对国有资产行使监督管理权的问题就没有解决，国有企业作为承担一定公共利益、享有国家政策保护的特殊组织应给国民更多投资回报的问题也有待解决。因此，今后应进一步深化国有资产管理体制改革，解决国有资产的保值增值、保护、监管和回报等问题。

　　 十是金融财税投资体制改革。这些改革主要涉及政府的宏观调控管理，对保证宏观经济的稳定、维护市场经济的公平竞争秩序等都具有十分重要的意义。改革开放以来，这些领域的改革可以说一直在进行，也取得了一些进展，但由于政府管理体制改革滞后，导致这些领域的改革都远未到位，如各金融领域的综合监管体制、公共财政管理体制、预算监管体制、投资监管体制等就远未到位。由此导致了政府宏观调控手段不科学、金融风险较大、政府聚集财力过多、各级政府财力分配不合理、政府在公共服务领域“缺位”严重、投资效率低、“寻租”腐败严重等问题。因此，今后应加快金融财税投资体制改革，建立现代金融监管体制，建设公共财政体系和科学合理的投资体制。 

      来源《中国经济时报》 2016-3-17