青海省司法厅 关于2018年度全省行政规范性文件 监督管理工作的通报
各市、州人民政府，省政府各委、办、厅、局：
2018年，我省行政规范性文件监督管理工作坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为引领，认真贯彻党中央、国务院深入推进依法行政加快建设法治政府决策部署，严格落实《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号），持续推进全省行政规范性文件监督管理工作取得实效，现将有关情况通报如下：
一、工作开展基本情况
2018年，持续贯彻省政府第99号令，严格执行各项监管制度，认真落实审查要求，强化责任分工，创新审查措施，加大清理力度，规范电子报备，行政规范性文件监管工作取得显著成效。一是扎实开展备案审查工作。依法对市州政府及省政府各部门报备的177件行政规范性文件进行了备案审查，报备规范率为94%，其中市州政府报备48件，占总报备数的27.1%，报备及时率为83.3%；省政府各部门报备129件，占总报备数的72.9%，报备及时率为72.9%。经审查，对14件制定形式不规范、内容违法违规的规范性文件进行了纠错，对2件不符合报备要求的规范性文件发送了不予登记通知书；二是全面推行合法性审查工作。对省政府办公厅送来的《青海省加强儿童医疗卫生服务体系与能力建设实施方案（送审稿）》等79件行政规范性文件进行了合法性审查，对每个文件都出具了《规范性文件合法性审查意见书》，提出审查意见162条，意见均被采纳，合法性审查率100%；三是严格实施“三统一”工作。对省政府及省政府各部门制发的193件行政规范性文件实行了统一登记、统一编号、统一公布，提高了企业和群众对行政规范性文件的知晓度；四是认真做好政府规章报备工作。按照法定程序向国务院和省人大常委会报备省政府规章2件（省政府第120号令、第121号令），对市州政府报备的7件（西宁市5件、海东市1件、海北州1件）政府规章进行了备案审查，全部准予报备；五是组织开展分片座谈交流。2018年7月中旬，协调组织果洛州政府法制办召集第二片区小组所属的海西州、海北州、黄南州、果洛州4个成员单位在果洛州政府召开了规范性文件监督管理工作分片座谈交流会，广泛交流各地区规范性文件监管工作的经验和做法，取得了良好效果；六是认真开展专项督查。按照《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》要求，组成专项工作督查组，于2018年6月12日至28日对省民政厅、省经信委等20个省政府部门近四年来贯彻落实省政府第99号令情况开展专项督查，及时下发《青海省人民政府法制办公室关于开展行政规范性文件制定和监督管理工作情况专项督查的通报》，指出了存在的问题，提出了下一步工作要求；七是开展涉及著名商标规范性文件专项清理工作。根据原国务院法制办《关于开展涉及著名商标制度的地方政府规章和规范性文件专项清理工作的通知》要求开展清理工作，清理出涉及著名商标制度的规范性文件7件，其中废止5件，修改2件；八是开展涉及产权保护规范性文件专项清理工作。为依法平等保护各类产权，增强市场主体创业创新活力和投资意愿、推动经济持续健康发展，组织开展涉及产权保护行政规范性文件的清理，共清理出涉及产权保护的行政规范性文件123件，其中已废止116件，已修改5件，拟废止2件；九是开展涉及市场主体经济活动违反公平竞争审查制度的规范性文件专项清理。根据省政府办公厅〔2018〕116号文件要求，对自2016年6月以来我省涉及市场主体经济活动的省政府规范性文件进行了认真梳理。经清理，省政府共出台涉及市场主体经济活动的规范性文件59件，均不存在违反“18不得”审查标准和适用例外规定的情况，全部建议保留；十是开展涉及生态环境保护规范性文件专项清理工作。为认真贯彻落实中央坚决打好污染防治攻坚战的重大决策部署，根据《国务院办公厅关于开展生态环境保护法规、规章、规范性文件清理工作的通知》（国办发〔2018〕87号）精神和司法部清理工作要求，组织省、市（州）、县三级政府及其部门清理出涉及生态环境保护的规范性文件101件，其中已废止59件，已修改2件，拟废止18件，拟修改22件；十一是开展涉及证明事项规范性文件专项清理工作。为贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，推进深化简政放权、减证便民、优化服务改革，我厅牵头组织各地区各部门开展了证明事项清理工作，经过召开工作协调会、督促会，深入群众办事场所实地核查，以及多次摸底清查、核对汇总，共清理出证明事项558项，建议取消363项，建议保留195项。同时，按照司法部通知要求对依据地方性法规、规章、规范性文件设定的拟取消和拟保留的证明事项目录，在书面征求各地区各部门意见后，形成了《青海省拟取消证明事项目录（104项）》和《青海省依据地方性法规设定的拟保留证明事项目录（10项）》报省政府审议。通过清理，极大地方便了企业和群众办事；十二是开展涉及民营经济发展规范性文件专项清理工作。为贯彻落实习近平总书记关于民营经济发展的重要讲话和指示批示精神，更好地为民营经济健康发展提供坚实的法制保障、营造良好的法治环境、提供优质的法律服务，打破制约我省民营经济发展的“卷帘门”“玻璃门”和“旋转门”，组织对涉及我省民营经济发展规范性文件中有悖于平等保护原则、不利于民营经济健康发展的相关内容进行了集中清理，共清理出行政规范性文件69件，其中已废止34件，已修改3件，拟废止16件，拟修改16件；十三是开展规范性文件全面清理工作。为落实中共中央国务院《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》和《青海省2018年深入推进依法行政加快建设法治政府工作任务台账》关于加强规范性文件清理工作的要求，组织全省各级行政机关对现行有效的行政规范性文件进行了第三次全面清理。共清理行政规范性文件4656件，决定继续保留3036件，修改244件，废止和失效1376件，大量不适合当前经济社会发展的文件被废止，有力维护了政令畅通和法制统一，加快推进了我省法治政府建设进程。清理信息已刊登青海日报、青海法制报、西宁晚报等媒体，清理目录已编印成册发放至各地区各部门。
二、主要特点
2018年，各地区、各部门认真贯彻落实党中央、国务院及省委省政府重大决策部署，规范性文件监管工作制度有效落实，主要有以下几个特点：
（一）组织领导不断加强，法治观念明显增强。一年来，全省行政规范性文件监管工作在市州政府和各委办厅局领导的高度重视及全体法制工作人员的共同努力下，取得了显著成效，法治政府建设组织领导能力不断加强，领导干部运用法治思维和法治方式解决问题的能力和水平明显提高，法治观念和意识得到进一步增强，任务分工更加明确，制度建设更加规范，贯彻执行能力明显提高，规范性文件监管工作持续发力，成为各级政府推进依法行政加快建设法治政府的重要抓手。组织领导工作突出的单位有：西宁市政府、黄南州政府，省发展改革委、省经信委、省科技厅、省环境保护厅、省文化新闻出版厅。
（二）清理工作扎实开展，文件数量有效精减。2018年，是我省组织开展规范性文件清理工作最多的一年，我厅严格按照国务院及司法部通知要求，积极组织行政规范性文件专项清理6次、全面清理1次，先后对5181件各类文件进行核对甄别、统计汇总，并将清理结果及时向社会公布。各地区各部门法制工作者始终以更高的标准、更严的要求，履职尽责，出色完成了各项行政规范性文件清理任务，为深入推进依法行政加快建设法治政府使了劲、出了力。通过全省法制工作者的共同努力，我省行政规范性文件数量得到有效控制，规范性文件质量得到明显提高，真正实现了精简高效，为维护法制统一、确保政令畅通奠定了坚实基础。清理工作成绩突出的单位有：黄南州政府、海南州政府、西宁市政府，省发展改革委、省经信委、省环境保护厅、省水利厅、省公安厅、省民政厅、省安监局、三江源国家公园管理局。
（三）监督检查持续推进，监管措施执行有力。通过对省民政厅、省经信委等20个省政府部门近四年来贯彻落实省政府第99号令情况的专项督查，我们认为只有不断探索规范性文件监管的新措施新方法，才能加快推进法治政府建设进程，只有不断加大对各地区、各部门的监督指导，规范性文件监管工作才会被更加重视，规范性文件制定能力和水平才会不断提高。通过监督检查，各部门职责及任务分工更加明确，规范性文件合法性审查、“三统一”、有效期、定期清理等相关制度逐步健全，规范性文件制定、审查、备案、清理等流程更加完善，集体讨论决议、合法性审查、报送备案等程序更加规范。督查中工作突出的单位有：省经信委、省广电局、省气象局、省金融办。
（四）分片交流逐年推进，经验做法得到推广。2018年7月，为广泛交流各地区四年来规范性文件监管工作的经验和做法，果洛州政府法制办召集第二片区小组所属的海西州、海北州、黄南州、果洛州4个成员单位在果洛州政府召开规范性文件监督管理工作分片座谈交流会。各地区、各部门通过座谈和经验交流，推广和分享了规范性文件管理工作中取得的经验和做法，为开展好下一步工作取了真经、得了良方。规范性文件分片交流作为加快推进规范性文件监督管理工作的有效方式，不仅是提升依法行政能力和水平的重要途径，更是法治政府建设进程中探索的又一亮点，各地区各部门应积极贯彻落实。各地区应主动学习借鉴果洛州座谈交流会上的好经验好做法，坚定信心，转变思路，认真组织实施，切实为本地区规范性文件监管工作增加亮点、树立典范。
三、存在的主要问题
2018年，我省规范性文件监管工作虽然取得了一些成绩，但仍然存在一些不容忽视的问题，制约束缚了经济社会的发展，“红头文件”违法现象仍未完全根除，主要表现在：
（一）人员调动频繁，工作衔接不畅。近年来，各地区各部门仍然存在人员调动频繁、专职人员不“专”的现象，工作交接不明确，加上新人到岗适应环境、胜任岗位工作速度慢，有的对依法行政工作业务不熟，主动学习请教的意识不强，规范性文件备案审查、合法性审查、电子系统报备、专项清理和全面清理等工作推进迟缓，有的地区和部门对所安排部署的工作推诿扯皮，工作有安排无结果，工作责任落实不到位。
（二）迟报错报依然存在，报备及时率仍需提高。部分地区和部门规范性文件迟报、漏报现象依然存在，经多次催报仍拖延推迟，报备迟缓，有的对规范性文件管理系统操作不熟练，常有错报漏报现象。省政府各部门迟报的规范性文件有35件，市州政府8件；省政府各部门被纠错的规范性文件有8件，市州政府6件，报备及时率未达到规定要求，报备规范率较往年有所下降，严重影响了全省规范性文件报备工作水平。规范性文件迟报的单位有：玉树州政府，省民政厅、省财政厅、省农牧厅、省公共资源交易监督管理局、省粮食局。
（三）清理工作缓慢，敷衍现象仍然存在。通过6次专项清理和1次全面清理，大部分地区和部门能严格按照清理工作要求，按时保质保量完成清理任务，清理结果符合工作要求。但也有部分地区和部门在清理工作中拖延推迟、敷衍塞责。如，全面清理通知下发后，有的单位工作不积极，过了最后上报期限仍以未收到清理通知为由拒绝报送；有的单位报来的清理结果未征求相关部门或处室意见，临近工作收尾阶段仍不停调整内容、改动数字；有的单位对上报的结果不熟悉、不清楚，对列入目录的规范性文件发文日期、实施日期、修改日期和废止失效日期随意编造，前后不一，给清理工作带来很大的难度，影响了全省清理工作进度。未按时报送清理结果的单位有：果洛州政府、玉树州政府、海北州政府，省人力资源社会保障厅、省工商局。
（四）审查认定能力不足，文件制定不规范。通过对20个省政府部门贯彻落实省政府第99号令情况进行专项督查发现，自2014年3月至2018年6月期间制发的文件中，仍有11个部门的92件行政规范性文件被遗漏，未按省政府第99号令要求制发，未列入规范性文件监管范围，文件未真正发挥应有的法律效力。省政府第99号令公布至今已近5年时间，原省政府法制办通过多渠道多方式组织开展各类规范性文件方面的学习、培训、会议、调研、督查等，调研督查覆盖全省8个市州46个县区市政府及省政府各委办厅局。但仍有个别地区和部门在规范性文件认定问题上停滞不前，屡犯概念性错误，很多规范性文件被当作一般文件制发。这些问题的存在，反映出部分单位对规范性文件监管工作不够重视，思想认识不到位，文件制发未经严格的合法性审查和集体讨论决定程序，单位法制工作机构未能真正发挥好审查把关的作用。专项督查中规范性文件漏报较多的单位有：省安监局、省民政厅、省公共资源交易监督管理局、省民宗委、省扶贫开发局、省体育局等。
四、2019年工作要求
2019年，各地区、各部门要坚持以党的十九大精神为指导，严格按照国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》和《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》要求，不断加强行政规范性文件制定和监督管理工作，全面推行规范性文件合法性审查机制，努力营造依法有序、公平正义的法治环境。
（一）要进一步提高思想认识，强化文件监管措施。各地区各部门要深入落实党中央、国务院推进全面依法治国、建设法治政府的部署和要求，进一步提高思想认识，加强组织领导，创新方式方法，强化文件监管措施，把严格落实合法性审查、备案审查、“三统一”、有效期、清理、监督检查、分片交流、年终考核等措施作为提高规范性文件质量和水平的重要途径，通过严格执行和强化监管来发挥制度措施的真正作用，从源头上防范行政规范性文件违法，切实保障人民群众的合法权益。
（二）要进一步加强业务学习，切实提高审查认定能力。各地区各部门一定要引起足够重视，加强培训学习，认真研究省政府第99号令和《青海省人民政府办公厅转发省政府法制办关于认定行政规范性文件指导意见的通知》等制度文件，熟练掌握规范性文件的概念特征以及7种特殊文件的认定方法，对14类不属于行政规范性文件的文件要牢记于心，努力在学懂弄通上下功夫，加强文件审查认定能力，努力提高规范性文件监管工作水平。
（三）要进一步加强合法性审查，努力提高依法审查能力。从2018年报备文件来看，各地区各部门规范性文件合法性审查水平有了很大提高，但在学习更新法律法规和及时领会中央重大决策部署方面仍需进一步加强。各地区各部门要结合各自实际，努力解决任务重、人手少的矛盾，善于借助外力开展工作，充分发挥政府法律顾问作用，切实加强对规范性文件的合法性审查，大力协助起草制定部门提高规范性文件制发质量，逐步建立程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的规范性文件合法性审查机制。
（四）要认真对照整改，全面提升文件监管水平。各地区各部门要对照通报中指出的问题，认真查找问题根源，多举措及时整改存在的问题，切实避免同类问题重复出现。要切实履行监管职责，严格把关，层层监督，加强整改预防措施，不断增强报备意识、制度意识和咨询沟通意识，有效降低文件的事后纠错率，不断提升本地区本部门规范性文件监督管理工作的质量和水平。
附件：2018年度省政府各部门、市州政府规范性文件备案
登记目录
青海省司法厅
2019年1月22日
