建立权力清单 加强能力建设 创新工作机制　 打通区县责任落实“最后一公里”

中国环境报记者文雯

为期一年的京津冀及周边地区大气污染防治强化督查正在如火如荼地开展。截至4月18日，28个城市共查出603个“散乱污”企业违法生产问题。其中，有不少区县被查封的企业死灰复燃。事实上，无论是在第一季度空气质量专项督查，还是在大气污染防治强化督查中，区县监管不到位、责任不落实等问题一直存在，影响着大气污染防治工作的推进。

那么，在大气污染防治中，区县环保责任落实到底难在哪里？如何才能攻克难关，打通环保责任落实的“最后一公里”？只有认清并解决好这些问题，才能切实落实区县环保责任，推进大气环境质量改善。

今年开始，因治理环境污染不力一些区县相关负责人纷纷被约谈。例如，济南市首次约谈区县相关负责人，市中区相关部门负责人因治理扬尘污染不力被约谈；西安市对推进不力的户县、周至县、经开区等6个区县开发区，29名责任人进行了约谈。

北京市大兴区，天津市北辰区，河北省石家庄赵县、衡水深州市，山西省运城河津市，河北省邯郸永年区、唐山开平区等7个区（市、县）也因治理大气污染不力被环境保护部约谈。区县环境责任的落实，成为当前社会关注的热点。

难题：区县环保责任落实难在哪？

环保责任不明确

按照《环境保护法》的规定，地方政府对保护和改善本区域环境质量负有主体责任。但是，在一些地方，由于各种原因，区县环境责任往往落实不到位。对环境主体责任，一些地方在思想、行动上没有予以充分重视。此外，缺乏系统完整的环境保护责任清单，导致区县环保责任界线不明确，在一些地方形成了“九龙治水”责任多头、“爹不管妈不要”责任真空、“三不管地带”责任盲区等问题。

“区县环保工作完全不能依靠环保部门单打独斗。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文指出，很多环保工作需要环保部门牵头，其他部门配合。而如果其他部门配合不好，区县环保部门通常难以做到这一点。

位于浙江省杭州市的富阳区，因《富春山居图》而闻名于世。2016年1至11月，富阳区空气质量优良率91%，与2014年的74%相比有了大幅提升。优美的景色、良好的生态环境，使富阳区入围“2017百佳深呼吸小城”。

即使拥有得天独厚的条件，谈起富阳区的环境保护工作，区环保局局长李百山仍感觉到压力“山大”。

“责任考核制度的不完善，导致相关部门、地区没有履行好职责，最终使区县环境治理不力。”此外，李百山表示，很多区县政府在考核设置中，主要是考核相关部门、地区根据要求落实各项污染防治措施的情况，没有对污染防治设施的运行进行考核。

区域政策不平衡

“区域政策的不平衡，也导致企业落实防治措施难。”李百山表示，无论是“煤改气”还是污染深度治理等，不仅需要一次性投入，更需要长期资金投入运行维护。而这会明显增加企业生产成本，降低市场竞争力，甚至可能导致企业倒闭或一个地区经济下滑。因此，企业或地区大多希望，本企业或本地区是最后一个进行整治的，一是希望别的地方的整治措施或治理措施可以用来借鉴，少走弯路；二是可以给予本企业或本地区转型一个缓冲时间。

环境监管能力亟待加强

区县环保责任的落实，主要在地方党委、政府。除应明确责任外，当前急需加强基层环境监管能力建设。

“区县环境监管能力不足，也导致各项污染防治设施运行监管难。”李百山解释说，一是很多区县环境监测能力不足，无法对区域全部污染源开展监督性监测，甚至因为实验室达不到要求，无法对挥发性有机物、臭氧等进行监测；二是区县的环境监察能力通常不能满足当前环境监管要求，必然会存在部分企业或地区污染防治设施不正常运行或闲置等现象。

探索：如何打通区县工作“最后一公里”？

通过督查等措施强化责任落实

环境保护部部长陈吉宁在今年“两会”记者会上给出了破解区县环境责任落实不到位的思路：地方政府及有关部门落实环保责任不到位，地方政府对《环保法》落实任务的分工不明确，而且越到基层越模糊，要通过督查等措施强化地方落实环保责任。

辽宁省大连市建立了环境保护党政联合督查的工作机制。2016年，大连市委、市政府督查室会同市环保局，组成联合督查组，开展了5轮环保督查。重点是督政，主要督查县市区党委、政府落实环保“党政同责”“一岗双责”和环境保护属地管理责任情况，以及有关部门环保责任落实情况。此次督查对大连市环境质量的提升起到了促进作用。今年第一季度，大连市成为辽宁省空气质量最好的城市。

签订环保“责任状”

2016年，大连市党政同签环保“责任状”，有效促进了环保属地责任的落实。大连市环保局局长张海冰介绍说，大连市在我国15个副省级城市中，是第一个市委、市政府联合与地方党委、政府签署环保责任书的城市。责任书共设置5类一级、15类二级和29项三级考核指标，有效落实了环保属地责任，确保各项环保任务的完成。之后，各区市县党委、政府也逐级签订了环保责任书，确保知责、明责、履责“三到位”。

建立环境质量报告制度

富阳区在2015年推出了一项《乡镇（街道）生态环境质量报告制度》，有效解决了基层监管的“最后一公里”问题。

“区（县、市）及以上各级政府向人大及公众作生态环境质量报告这一制度，已实施多年，但拓展到乡镇（街道）一级，富阳在全省处于领先地位。”李百山告诉记者。

乡镇（街道）生态环境质量报告制度要求乡镇（街道）党政“一把手”向属地“两代表一委员”、企业代表、村民代表等报告属地生态建设和环境保护工作，广泛听取、收集社会各界对改善环境质量，做好生态保护工作的意见、建议，并将实施情况纳入乡镇（街道）生态环保工作年度考核体系。

乡镇生态环境质量报告制度的实施，有效推动了区县环保工作的落实。李百山说，富阳区专门成立了大气污染防治工作领导小组及办公室，由区长担任组长，分管工业、农业、交通和城市建设等的副区长担任副组长，相关部门负责人为成员，有效协调大气污染防治措施的落实。

建立考核奖惩制度

“建立考核奖惩制度。大气污染防治工作考核纳入区委区政府专项考核，列入各部门、各乡镇街道年度考核，完成考核任务的得分，未完成任务的倒扣分，考核结果与年终评比和奖金直接挂钩。”李百山强调。从2016年开始，全区24个乡镇（街道）人大加强对环境保护工作的监督检查，在年中的乡镇人代会、街道政情报告会上，专题听取环境状况和环境保护目标完成情况专题报告，并形成制度化安排。

为了确保区县环境责任落实，明晰权责，重庆市专门印发了《重庆市环境保护工作责任规定（试行）》（以下简称《规定》），明确了区县和乡镇党委、政府，市委工作机构，市政府部门及直属机构，市级审判和检察机关，中央在渝机构，公民、企事业单位及其他生产经营者的环境保护责任清单。《规定》要求，区县党委、政府加强对生态环境保护的组织领导，对本地区生态环境和资源保护负总责，组织建立系统完整的生态环境保护制度体系，建立健全生态环境保护责任制，实行“党政同责”“一岗双责”、终身追责。

对策：建立权力清单、加强能力建设、创新工作机制

建立权力清单

常纪文认为，首先要建立权力清单，明确地方党委、政府第一责任人的环境责任，这是解决区县环保责任落实难的重要方法之一。这就需要将各级党委、政府及其相关部门的环境保护责任梳理清楚，避免责任多头、责任真空、责任模糊等问题。”常纪文表示，有了权力清单，才能倒逼区县地方政府肩负起环境保护的责任。

“不管怎样，最重要的是县长、县委书记要负起环境保护的责任。”常纪文强调。

创新工作机制

其次，要加强能力建设。常纪文认为，一些区县环保部门由于能力不足，“不会查问题，发现不了问题，不知道数据造假。”为此他建议，加强在职人员培训，引进专业环保人才，提高区县环保工作能力。

李百山也有相同的观点。他建议：“结合区县实际，要进一步加大对环境监测、监察能力的建设，增加环境监测设备和环境监察装备，加大培训和学习力度，进一步提高环境监测和监察能力。”

有专家建议，将环境监管能力建设纳入地方考核内容，督促地方政府重视环境保护，加大环保投入，提升环境监管能力水平。

加强能力建设

针对当前严峻的大气污染防治形势，区县政府还要因地制宜，创新工作机制，把大气污染防治工作做细做实做好。要建立大气污染防治工作联席会议制度，切实落实区县主体责任和部门牵头责任，强化“市级统筹、区县主体、部门联动、齐抓共管”的治理体制。充分发挥各职能部门的作用，建立和完善整治违法排污，强化监督管理的规章制度，进一步明确责任，细化措施，实现大气污染防治全覆盖。

有专家建议，应延伸环境管理触角，强化乡镇政府的环境责任。比如，将“小散乱污”企业的关停取缔作为考核乡镇工作的“硬指标”，对关停取缔不彻底的，实行“一票否决”。

全国人大常委会委员车光铁：

从目前基层实际情况看，“县级以上人民政府每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况”落实情况并不十分到位。地方人大和政府都有需要进一步加强的方面，建议进一步统筹抓好人大监督常态化机制建设，不断强化人大监督责任落实和政府主动接受监督的意识。

湖南省环境保护厅党组书记、厅长王一鸥：

环境保护，光靠环保部门的力量是不够的，关键是要落实地方党委、政府的生态环境保护责任，落实“党政同责，一岗双责”，把生态环境保护放在更加突出位置，把生态红线的观念牢固树立起来，推动“五位一体”总体布局协调发展，让天更蓝、山更绿、水更清、环境更优美。

济宁市环保局局长许伟：

一是强化组织领导。济宁成立了由市委书记和市长共同任组长、12位市级领导任副组长、县市区党政“一把手”及市直有关部门单位主要负责人为成员的生态建设工作领导小组。

二是强化责任落实。严格落实县市区属地责任、环保部门综合监管责任、行业部门管理责任和企业主体责任，层层签订环保目标责任书。2016年以来，济宁市就约谈了4个县市区的主要领导、11个县市区的分管领导、14个乡镇党委书记、3个县直部门及11家企业负责人。

湘潭市环保局局长苏国军：

创新工作机制。2012年初，湘潭市确立了“市领导、区运作、市场化”的工作机制，筹建雨湖、岳塘经开区作为承担实施重化工业企业退出的主体。成立了以市长为组长的重金属污染治理领导小组，从市直部门抽调28名处级领导各联系一个企业。区里成立了退出企业关停指挥部，抽调100余名干部，设立综合协调、政策法规咨询、执法巡查、关停验收、项目建设、综治维稳等6个专题工作小组。