王嘉顺：养老保险制度设计应合理兼顾女性流动人口

        在国家政策的推动和市场经济的驱使下，大量人口向经济发达地区涌动以寻找新的发展机会。这在激发我国经济活力的同时，也对我国城镇化的健康发展提出了新的要求。有中国特色的新型城镇化道路要坚持以人为核心，因此当人们讨论流动人口的永久迁移或城市居留意愿的时候，首先要考虑的就是他们的养老保障安排，这是统筹设计新型城镇化道路的前提，也是重要内容之一。目前，我国的养老保险已经形成了完备的体系，从制度层面实现了国民的全覆盖，但与此同时，流动人口的养老保障权益未得到有效保障的情况仍然存在，特别是女性流动人口在参加养老保险方面还存在诸多问题，亟待统筹解决。

　　女性流动人口并不是一个统一的群体，它的内部构成复杂，她们有的来自城镇，有的来自乡村；她们受教育程度有高低之分、离开户口登记地的时间长短不一；她们中有的人还未进入婚姻而有的人已经身为人母；她们来自各行各业，为了不同的目的离开家乡并投入到不同的领域中去。多样性的社会背景使得这个群体参加养老保险的状况也呈现出差异化的特征：第一，女性流动人口参加基本养老保险的比率较低。第二，不同户口性质的女性流动人口参加养老保险的比例低于同类型的男性人口的参保比例。第三，不同流动原因的女性流动人口参加养老保险的比例差异较大。由于分配录用、工作调动原因而流动的女性人口其参保的比例较高，而作为随迁家属而流动的女性人口的参保率较低。第四，离开户口登记地时间越长的女性流动人口参加养老保险的比例越高。特别是当离开户口登记地的时间超过半年时，女性流动人口参加养老保险的比例有大幅增长。第五，受教育程度越高的女性流动人口参加养老保险的比例越高。第六，未婚的比已婚的女性流动人口参加养老保险的比例更高。第七，在体制内就业的比在体制外就业的女性流动人口参加养老保险的比例更高。第八，签订劳动合同的比没有签订劳动合同的女性流动人口参加养老保险的比例更高。第九，在第二产业就业的比在一三产业就业的女性流动人口参加养老保险的比例更高。第十，从事不同职业的女性流动人口参加养老保险的比例差异较大。从事专业技术人员和办事人员职业的女性流动人口的参保率最高。上述十个特征是就女性流动人口的主要社会背景的分化来看其养老保险的参保差异，而社会背景往往不是单一的，而是多元的、复杂的，从而导致女性流动人口参加养老保险的参保差异出现进一步的细化。例如，城乡二元分化依然是根本性的差别，在此基础上再来观察就业单位体制差异对女性流动人口参加养老保险的影响，就会发现非农业户口的女性流动人口中在外资、港澳台资企业和民办非企业单位就业的，其参保率也比较高，接近于其在体制内就业人员的参保水平。

　　养老保险虽然从制度设计上已经实现了人口的全覆盖，但是为什么还有大量的女性流动人口没有参加养老保险呢？除了导致流动人口参保率低的普遍性原因之外，女性流动人口自身特有的原因也不能忽视。另一方面，这些原因既有制度层面的，也有非结构性的。我们认为应该从制度、市场、文化和社会网络四个方面来加以分析。首先，制度设计的不完善导致参加养老保险的意义减小。人力资源和社会保障部于2009年颁布了《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，这两个“办法”从制度上为解决流动人口特别是农民工的参保率低、保险转移困难问题给出了指导性政策，在2012年又颁布了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，特别为在城市工作的农民工的养老保险的转移接续扫清了制度障碍。但是对大量没有正式就业单位，未签订劳动合同的流动人口来说，他们的选择不多，农业户口的流动人口只能选择“新农保”，而非农业户口的流动人口可以选择“城居保”。这样的安排看似各得其所，但是对于部分未来退休地不确定的流动人口来说，缺乏吸引力。那些没有正式就业单位的农业流动人口也有“进城”的愿望，而现行的制度安排实际上只能允许其享有“新农保”的保险待遇，如果这部分人群一直处于非正式就业状态的话。而他们未来如果在城镇退休，却领着“新农保”的待遇，那么由于城乡社会经济发展的差异，“新农保”的待遇是否能够保障他们在城市的基本生活？这种情况是普遍性的，所以也体现在女性流动人口身上。

        其次，劳动力市场分割导致参加养老保险的机会失衡。我国目前存在较为明显的劳动力市场分割现象，即使是女性流动人口内部的劳动力市场也存在分割，这种分割主要体现在体制、行业和职业层面，并且它们彼此之间有交互效应。不同的劳动力市场意味着不同的劳动者身份，在机关事业单位、国企企业就业的女性流动人口的养老保障权益可以得到很好地维护，特别是在普遍签订劳动合同的情况下。而在私营企业就业或者处于自由职业状态的女性流动人口的养老保障权益相对得不到保障，参加养老保险的机会更少，面临较大的养老困境风险。但需要注意的是，这种体制差异有可能被城乡差异所干扰。来自城镇的女性流动人口，即使在外资、港澳台资企业和民办非企业单位就业，她们参加养老保险的比率仍然很高，而来自乡村的女性流动人口，无论是在体制内还是体制外就业，她们的参保率都比较低。参保率的差异不仅仅源于体制差异，还来自于职业和行业的分化。非农业户口的女性流动人口相比于农业户口的女性流动人口拥有更高的人力资本水平，而这导致她们进入不同的劳动力市场，并进而影响其参加养老保险的机率。再次，文化的负面影响导致参加养老保险的意识不高。文化的内涵丰富，因此它的影响也是复杂的，这里我们主要谈及生育文化对参加养老保险的影响。看重家庭的发展，重男轻女，养儿防老都是传统生育文化的主要表现，都不同程度地影响着女性流动人口养老保险的参保可能性。我国的人口流动已经呈现出家庭化的特征，原先的留守妇女为了家庭更好的发展，也跟随丈夫来到新的居住地。虽然不再从事农业生产，但是农业生产时的家庭分工模式被复制到了城市，丈夫依然是家庭的支配者。已婚的女性流动人口为了家庭的利益而牺牲个人的利益，当家庭财力有限的时候，只能让丈夫先参加养老保险以保障家庭的经济支柱。重男轻女进一步透出男女在家庭中的地位不平等，已婚女性流动人口在家庭化的人口流动中依然处于从属式流动。她们将未来的命运交给了丈夫，交给了子女，所以她们同那些以务工经商为主要流动原因的未婚女性流动人口相比，更不看重参加养老保险。养儿防老的传统生育观更是直接减弱了女性流动人口参加养老保险的意识。女性流动人口的子女数量越多越不可能参加养老保险，传统的养老观念根深蒂固，还未形成社会化养老的观念。

　　最后，社会网络的强同质性导致有关养老保险的信息缺失。除了制度、市场和文化因素之外，社会网络因素也是影响女性流动人口养老保险参保率不高的重要原因。社会网络研究中的两个重要概念，即强关系和弱关系，指出了个人社会网络同质性和异质性的强弱差别对个人掌握信息的影响，弱关系更有利于信息在群体间的传播。养老保险对城镇居民来说已是众所周知，但是流动人口，特别是农业户口的女性流动人口可能闻所未闻。女性流动人口的社会交往以强关系为主，社会网络同质性较高，即使有一些强关系之外的交往也多是同其他的女性流动人口的交往，所以信息获取渠道有限。如果政策宣传不到位以及雇主对信息的有意屏蔽，女性流动人口可能对养老保险一无所知，丧失了维护其养老保障权益的基本前提。

　　制度、市场、文化和社会网络因素是导致女性流动人口养老保险参保率不高的主要原因。为了改善这种状况，我们可以在以下几个方面进行尝试。第一，要做好制度的顶层设计，合理兼顾女性流动人口的社会保障待遇。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“建立更加公平可持续的社会保障制度”，并且也提出了全方位且具体的目标及实施途径，为我们今后一段时间的社会保障制度的改革指明了前进方向。为了维护社会保障制度的公平性，关键在整合城乡居民基本养老保险体系。养老保险的制度设计应兼顾女性流动人口的自身特点。目前看来，身处城镇的，尤其是处于非正规就业状态的农业户口的女性流动人口的养老保险，事实上又被放回到农村来解决，这种安排可能忽视了这部分群体在城市长久居留的意愿。第二，要监管好劳动力市场，维护女性流动人口的社会保障权益。监管规范、运行良好的正规劳动力市场能够按照国家法规条例保障其权益，但是对处于非正规就业状态的女性流动人口来说，应进一步加大其权益保障的监管力度。除此之外，对这部分群体还应有特殊的保护制度，应从缴费率、财政补贴等方面给与倾斜性支持。最后，要做好社会保障的宣传工作，提高女性流动人口的社会保障意识。部分女性流动人口对社会保障信息知之甚少，社会保障意识也不强，她们的养老保障观念仍停留在养儿防老的传统思维。要争取通过宣传、示范和引导，使其认识到社会保障的好处，实现社会养老和家庭养老的有效结合。对处于“流动”中的女性来说，制度、市场、文化和社会网络因素都影响其社会保障的权益，但是最根本地，只有通过公平、正义的制度设计来确保其社会保障权益，才能使其社会保障地位不处于劣势。

王嘉顺：华侨大学哲学与社会发展学院社会学系主任、社会学实验室主任

文章来源：光明网 2014-06-24