省委省政府印发《青海省关于建立健全区域协调 发展新机制和城乡融合发展体制机制的若干措施》

　　近日，中共青海省委、青海省人民政府印发《青海省关于建立健全区域协调发展新机制和城乡融合发展体制机制的若干措施》，并发出通知，要求各市州委和人民政府、省委各部委、省直各机关单位、各人民团体结合实际认真贯彻落实。

　　《青海省关于建立健全区域协调发展新机制和城乡融合发展体制机制的若干措施》全文如下。

　　为贯彻落实《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》和《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》精神，结合我省实际，制定如下若干措施。

　　 一、总体要求

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，认真落实省委决策部署，深入实施“五四战略”，奋力推进“一优两高”，着力优化空间结构，促进人口、经济、资源协调发展；着力筑牢国家生态安全屏障，推动生态共建、环境共治；着力补齐基础设施和公共服务短板，改善人民生产生活条件；着力深化改革开放，破除体制机制和政策壁垒，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，加快形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域协调和城乡融合发展体制机制。

　　到2020年，区域协调发展新机制初步形成，城乡融合发展体制机制加快建立。在西宁—海东都市圈建设、对口支援合作、区际利益横向补偿等方面取得新进展，区域协调发展新机制在有效遏制区域分化、规范区域开发秩序、推动区域一体化发展中发挥积极作用。城乡要素自由流动制度性通道初步打通，城乡统一建设用地市场初步建成，金融服务乡村振兴的能力逐步提升，农村产权保护交易制度框架初步形成，乡村治理体系不断健全。

　　到2035年，区域协调发展新机制基本建立，城乡融合发展体制机制更加完善。兰西城市群青海部分协同发展格局基本形成，区域市场一体化步伐加快，交通基础设施互联互通、公共服务设施共建共享、生态环境联防联控联治、创新资源高效配置的机制不断完善。城乡发展差距和居民生活水平差距显著缩小，城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立，城乡统一建设用地市场全面形成，城乡普惠金融服务体系全面建成，基本公共服务均等化基本实现，乡村治理体系更加完善，农业农村现代化基本实现。

　　到本世纪中叶，区域协调和城乡融合的体制机制全面建成，区域治理体系日臻成熟，区域治理能力持续提升，城乡全面融合，乡村全面振兴，全省各族人民基本实现共同富裕。

　　 二、建立区域城乡战略统筹机制

　　(一)推动重大区域战略融合发展。以“一带一路”、黄河流域生态保护和高质量发展、兰西城市群、长江经济带等重大战略为引领，推动东部地区、柴达木地区、环湖地区和三江源地区等四大板块相互融通补充，做优谷地、做强盆地、做活流域、做美高地，推动谷地盆地协调发展。大力发展生态、循环、数字、飞地经济。建立以区域中心城市引领区域发展的新模式，打造现代高原美丽幸福“大西宁”，城乡统筹“新海东”和开放“柴达木”、特色“环湖圈”、绿色“江河源”。加快推动兰西城市群发展，编制融入兰西城市群国土空间规划，以网状城市群为主体形态，按照“两核一轴一高地”区域协调发展总体布局，构建“一群两区多点”省域城镇化空间体系。

　　(二)统筹相对发达地区和欠发达地区发展。支持东部地区加快发展，把东部地区率先协调发展作为新时代全省区域协调发展战略中心，充分发挥园区的集聚效应，鼓励各类园区大胆创新，在推动全省高质量发展方面发挥引领作用。加快推动欠发达地区特别是藏区六州经济社会发展，建立健全长效普惠的扶持机制和精准有效的差别化支持机制，加快补齐基础设施、公共服务、生态环境、产业发展等短板。建立东部地区与欠发达地区区域联动机制，以承接产业转移、建设跨市(州)园区、发展飞地经济为手段，支持省内发达地区与欠发达地区共建产业合作基地和资源深加工基地，促进共同发展。统筹民族地区融合发展，创建民族团结进步示范省，扎实推进民族团结进步创建工作“十进”活动，加强民族地区间以及民族地区与省内外经济、文化、人员双向交流，推动民族地区融入全省经济社会文化发展潮流。

　　(三)统筹城镇和乡村融合发展。立足我省城乡发展基础和发展阶段，统筹乡村振兴与城镇化“双轮驱动”，坚守“以人定城、以水定城、以地定城”发展底线，遵循“产城融合、园城融合、乡城融合、文城融合”发展要求，树立城乡一盘棋理念，突出以工促农、以城带乡，构建促进城乡规划布局、要素配置、产业发展、基础设施、公共服务、生态保护等相互融合和协同发展的体制机制。河湟谷地城市群要率先建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，推动实现城乡均衡发展。柴达木盆地城镇区、泛共和盆地城镇区要加快美丽城镇、特色小(城)镇建设，做活主要集镇节点，大力发展“一镇一业”“一村一品”，探索以镇带村、以村促镇、镇村联动发展的城乡融合发展道路。重点生态功能区生态人文旅游共同体城镇要推动乡镇建设与易地搬迁等相结合，提升乡镇对城乡融合发展的支撑作用，促进广大农牧民群众就近就地城镇化，探索国家公园地区城镇、牧区协同发展新模式。

　　 三、健全区域城乡一体化发展机制

　　(四)推动区域市场一体化建设。严格执行全国统一的市场准入负面清单，构建竞争公平有序的市场体系，加快推行公平竞争审查制度，消除区域市场壁垒，打破行政性垄断，清理和废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，优化营商环境，激发市场活力。加强社会信用体系建设，推进信用信息平台实现互联互通，实现信用信息共享和信用评价结果互认。加快区域要素和产权交易市场建设，逐步实现土地、资金、技术等生产要素自由流动和高效配置。完善兰西城市群合作工作机制，深化甘青两省在规划衔接、跨省际重大基础设施建设、环保联防联控、产业结构布局调整、改革创新等方面合作。

　　(五)统筹城乡基础设施一体化发展。以市(州)县域为整体，统筹规划布局道路、供水、供电、信息、广播电视、防洪和垃圾污水处理等城乡基础设施建设，重点推动城乡路网一体化建设，实现县乡村的道路连接。加快城乡基础设施一体化建设，构建事权清晰、权责一致、省级统筹、市(州)县负责的机制。建立城乡基础设施一体化管护运行模式，对公益性设施管护和运行投入纳入一般公共财政预算。明确乡村基础设施产权归属，由产权所有者建立管护制度，落实管护责任。以政府购买服务等方式引入专业化企业，提高管护市场化程度。

　　(六)促进城乡区域间要素合理配置。深化户籍制度改革，全面取消省内城市和建制镇落户限制，健全农业转移人口市民化机制。以西宁—海东都市圈为主体促进大中小城市和小城镇协调发展，增强中小城市人口承载力和吸引力，建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。全面落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策和农村承包地“三权分置”制度，建立健全土地经营权依法自愿流转机制。提高乡村零星分散存量建设用地使用效益，制定全省统一的宅基地面积标准，探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿。加快完成农村集体建设用地使用权登记颁证，按照国家统筹自然资源资产产权制度改革总体安排，研究推进我省农村集体经营性建设用地入市制度，鼓励村集体依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市，推动可连片开发区域土地依法合规整治入市，完善农村土地征收制度。

　　 四、深化区域城乡合作机制

　　(七)推动区域合作互动。深化与关中平原城市群、成渝城市群、宁夏沿黄城市群、陕甘宁革命老区的沟通合作，积极承接科技创新成果转移，共同打造“飞地园区”，全面提升合作层次和水平。积极开展与新疆、西藏地区在生态环境保护建设、能源资源开发转化方面的合作交流。加强省内各城市间的紧密合作，鼓励成立多种形式的城市联盟，推进城市间在基础设施、产业、要素市场等方面的一体化发展，打造经济共同体；统筹推进区域性生态保护工程，共筑生态安全“绿色屏障”，打造生态共同体；依托文化认同、文脉连接，充分发掘文化品牌价值，推动文化旅游融合发展，实施文物和文化资源保护传承利用协调推进基础工程，着力打造文脉共同体。

　　(八)促进流域上下游合作发展。积极参与长江、黄河、澜沧江—湄公河流域上下游间合作发展，加大我省与下游省市规划对接力度，协调解决地区间合作发展重大问题。加强长江、黄河等重点流域生态环境共建，推进流域省市间生态环境监测网络一体化建设，建立环境预警协调和应急响应联通机制，实现跨区域水文、气象、环境质量、重大污染源、环境违法案件等信息共享，联合实施一批大气、水、土壤污染治理重大工程，推动重大项目环评会商、重大环境事故联合执法。强化省内各地区各部门的统筹、协调、联动，推进黄河干流流域及主要河流流域生态环境整治重大工程，加快推动“引黄济宁”工程，共同抓好大保护，协同推进大治理。

　　(九)加强省际交界地区合作。推动与甘肃、四川、新疆、西藏等省区交界地区经济社会合作发展，加强省际间沟通协作，积极推进交界地区在绿色发展和文化、教育、旅游、交通以及自然保护地管理等多领域交流合作，探索开展跨区域创建生态文明示范区建设以及统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制。积极参与融入长城国家文化公园、长征国家文化公园建设，共同打造好国家文化公园。

　　(十)积极开展国际区域合作。围绕打造精品品牌，全力办好“一带一路”国际合作高峰论坛、中国(青海)绿色发展投资贸易洽谈会、青海国际生态产业博览会等展会，研究搭建一批广域经贸合作大平台。加快对外开放大通道建设，强化基础设施互联互通，全面融入“六大经济走廊”和“国际陆海贸易新通道”建设，构建以铁路和高等级公路相结合的承东启西、沟通南北的“两横三纵两枢纽”综合运输大通道，打造“1288”铁路建设布局和“一主十二辅”民用机场布局，形成统筹省内外区域协调发展新格局。打造内陆自由贸易开放区，加快推动综合保税区、国际物流集散地、外贸转型升级示范基地、贸易平台和国际营销网络建设，支持我省特色企业走出去。发挥我省在特色产品和人文资源等方面的独特优势，不断深化与“一带一路”沿线国家在特色农牧业、盐湖产业、经贸、文旅、教育、卫生等领域对外交流合作，建设常态化洽谈机制。深化国内外生态合作，推动绿色丝绸之路建设。

　　(十一)建立健全城乡合作机制。制定财政、金融、社会保障等各项激励政策，落实好青海籍普通高校和职业院校毕业生、外出农民工及经商人员回乡创业兴业的支持政策，推进大学生村官与选调生工作衔接，建立选派第一书记工作长效机制，探索通过岗编适度分离等多种方式，推进城市教科文卫体等工作人员定期服务乡村。引导工商资本为城乡融合发展提供支持，鼓励工商资本投资适合产业化规模化集约化经营的农业领域，支持城市搭建城中村改造合作平台，探索在政府引导下工商资本与村集体合作共赢模式，发展壮大村级集体经济。健全涉农技术创新市场导向机制和产学研用合作机制，完善科研人员到乡村兼职和离岗创业制度，允许农技人员通过提供增值服务合理取酬。

　　 五、优化区域城乡互助机制

　　(十二)深入实施东西部扶贫协作。积极争取加大东西部扶贫协作力度，推动形成多方力量多种举措有机结合互为支撑的“三位一体”大扶贫格局。聚焦深度贫困地区脱贫攻坚，将东西部扶贫协作资金向东部深度困难乡镇倾斜。推动脱贫攻坚和乡村振兴互促互进、深度融合，巩固提升脱贫攻坚成果。采用生产奖补、劳务补助、以工代赈等方式，推动贫困群众通过自己的辛勤劳动脱贫致富。强化以企业合作为载体的扶贫协作，动员东部企业到贫困地区投资兴业、发展产业、带动就业。全面落实《青海省推进劳务协作促进就业扶贫三年实施方案》，完善劳务输出精准对接机制，切实提高劳务输出组织化程度，促进贫困人口转移就业。深入实施携手奔小康行动，加强扶贫协作双方党政干部和专业技术人员交流，注重扶贫与扶志扶智相结合，推动人才、技术向贫困地区流动。

　　(十三)深入开展对口支援。落实与援青省市政府间战略合作协议，促进教育、人才、产业、生态等领域帮扶合作，谋划储备一批强基础、惠民生、管长远的援青项目，推进藏区经济社会持续健康发展。完善和规范对口支援规划的编制和评估调整机制，健全援青项目资金管理制度，做好援青工作双向评价和绩效综合评定工作，全力推动对口支援工作取得扎实成效。

　　(十四)创新开展对口协作。创新对口援青合作，加快构建政府、企业和相关研究机构等广泛参与的对口协作体系。继续推动对口支援工作向省级层面拓展，促进对口支援工作向更加注重人才科技智力、观念理念提升、信息技术引进等方面转变；将合作范围向沿海发达省市延伸，向有民族、文化、历史关联的省市扩展，不断扩大青海“朋友圈”。

　　(十五)促进城乡产业融合协调互助。推动城乡要素跨界配置和产业有机融合。立足创建省级特色小(城)镇，打造集聚特色产业的创新创业生态圈。优化提升各类农业园区，创建一批城乡融合典型项目。拓展产业融合宽度，突出智慧农牧业、特色乡村旅游“两个亮点”，依托高原美丽乡村、美丽城镇、产业园区“三大载体”，做强龙头企业、合作社、家庭农牧场和乡村能人“四大主体”，推动延伸型、集聚型、循环型、拓展型、渗透型、复合型“六种模式”发展，促进产业链相加、价值链相乘、供应链相通“三链重构”，构建全环节提升、全链条增值、全产业融合的现代乡村绿色低碳新产业体系。依托创建绿色有机农畜产品示范省，加快培育产业融合示范县、产业融合先导区、融合发展示范园和农业产业化联合体。

　　 六、拓展区际利益补偿机制

　　(十六)完善多元化横向生态补偿机制。按照区域协调发展要求，将生态补偿与实施主体功能区规划、西部大开发和集中连片特困地区脱贫攻坚等战略有机结合，围绕各生态领域开展补偿，促进绿色转型发展，努力实现经济社会发展与生态环境保护的良性互动和互利双赢。创新生态补偿体制机制，建立财政稳定投入机制，完善生态补偿政策，构建一体化生态管护体制。研究建立流域横向生态补偿机制，重点在省内湟水流域和省际间的长江、黄河流域推动横向生态保护补偿试点工作，探索形成流域上中下游利益共享、责任分担的生态补偿机制。

　　(十七)探索生态产品价值实现机制。开展生态产品价值核算，通过政府绿色采购、推进自然资源有偿使用、对生态环境附加值付费等方式，构建更多运用经济杠杆进行生态保护和环境治理的市场体系。完善自然资源资产产权制度，维护参与者权益。发挥市场作用，完善自然资源价格形成机制，建立自然资源政府公示价格体系，推进自然资源资产抵押融资。建立健全用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，审慎发展规范运行产权交易平台。继续开展重点流域、重点区域排污权有偿使用和交易试点工作。

　　 七、完善区域城乡基本公共服务均等化机制

　　(十八)提升基本公共服务保障能力。全面落实《青海省基本公共服务领域省与市(州)、县共同财政事权和支出责任划分改革实施方案》，做好基本公共服务事项的资金保障，确保各项民生政策落实到位。稳步推进财政事权和支出责任划分改革，合理划分省与市(州)、县支出分担比例，逐步建立起权责清晰、标准合理、保障有力的基本公共服务制度体系和保障机制。调整完善转移支付体系，基本公共服务投入向贫困地区、薄弱环节、重点人群倾斜，加大对深度贫困地区和集中连片特困地区支持力度。将基本公共服务均等化的重点确定在公共就业服务、社会保障、义务教育、基本医疗卫生等领域，推动公共服务向农村牧区延伸、社会事业向农村牧区覆盖，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，逐步提高基本公共服务统筹层次。

　　(十九)推动基本公共服务普惠共享。加快构建全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，实现城乡基本公共服务均等化、发展权益平等化。建立教育资源均衡配置机制，加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设，促进各类教育资源向乡村倾斜，建立以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制。建立控辍保学“双线”目标责任制和联控联保机制。深入推进健康青海行动，健全基层医疗卫生服务体系，加快乡镇卫生院、村卫生室标准化建设进度，通过医疗共同体、城市大医院对口帮扶、发展远程医疗、“互联网+”医疗服务，全面提高服务能力，促进便捷就医和低成本就医。加快建立基本公共服务跨城乡跨区域流转衔接制度。统筹推进养老保障体系建设，落实企业职工基本养老保险中央调剂制度，建立完善基金报告和预警机制，努力防范和化解基金运行风险。推动落实城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金标准正常调整机制，加强农村留守儿童、妇女、老人关爱服务体系建设。完善临时救助制度，健全特困救助供养制度，提升托底保障能力和服务质量。健全城乡公共文化服务体系，推动文化资源、全民健身服务资源重点向农村倾斜，提高服务的覆盖面和适用性。着力加强乡村文明建设，实施乡村文脉保护传承行动，推动地方优秀传统文化、传统工艺振兴，巩固发展好全省文明村镇创建成果，着力实现“村庄美、村民富、村风好”。全面实施乡村人居环境整治攻坚战，统筹规划城乡污染物收运处置体系，建立农村生态系统和人居环境监测平台。打破城乡低保户籍限制，确保进城人口在就业服务、子女教育、住房和社会保障等方面享有同等权益。

　　 八、创新区域城乡政策调控机制

　　(二十)实行差别化的区域政策。结合主体功能区定位，制定实施分类管理的区域政策，提高政策的精准性和有效性。全力打好污染防治攻坚战，统筹运用结构优化、污染减排、生态修复等多种手段，加快推进生态环境领域治理体系现代化。加强产业转移承接过程中的环境监管，防止污染企业跨区域转移。完善用地政策，在符合国土空间规划的前提下，保障跨区域重大基础设施和民生工程用地需求，对特殊困难地区重大项目用地，给予适度倾斜。鼓励各类专业技术人才来青工作，为人才发挥作用创造良好的环境和条件。

　　(二十一)健全区域城乡财政金融保障机制。建立区域均衡的财政转移支付制度，强化省级财政统筹职能，加大对财力薄弱地区的均衡性转移支付力度。落实县级基本财力保障机制奖补资金，重点向保工资、保运转、保基本民生压力大和县级财政困难地区倾斜，支持基层财政兜住底线。建立重点生态功能区生态保护和建设长效投入机制，逐步加大对重点生态功能区的转移支付力度。鼓励各级财政支持城乡融合发展及相关平台和载体建设，建立涉农资金统筹整合长效机制，提高土地出让收入用于农业农村发展的投入比例。加大政策性金融支持力度，改革村镇银行培育发展模式，创新地方银行金融产品提供机制。加快完善农业保险制度，支持通过市场化方式设立城乡融合发展基金。

　　(二十二)建立健全区域政策与其他宏观调控政策联动机制。围绕兰西城市群建设等重点区域性规划，强化财政和金融支持，协同制定引导性和约束性的产业政策等措施，加大对跨省和跨区域重大工程项目的支持力度。加强各市(州)金融动态监测预警，强化地方金融监管合作和风险联防联控，更加有效地防范和化解系统性区域性金融风险。

　　 九、强化区域城乡发展保障机制

　　(二十三)规范区域规划编制管理。加强区域规划编制前期研究，完善区域规划编制、审批、实施和评估工作程序，形成科学合理、管理严格、指导有利的区域规划体系。对实施到期的区域规划，在实施评估基础上，确需延期实施的可通过修订规划延期实施，不需要延期实施的要及时废止，并根据国家重大战略和重大布局调整，编制实施新的区域规划。

　　(二十四)健全城乡统筹规划制度。编制统一的省、市、县级国土空间规划，科学有序布局生态、农业、城镇等功能空间，统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线，确保“三区三线”在市、县层面精准落地。全面开展村庄规划编制工作，坚持先规划后建设，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、生态保护、历史文化传承、人居环境整治等，对有条件、有需求的村庄实现应编尽编。

　　(二十五)建立区域发展监测评估预警体系。建立全省区域协调发展指标体系，重点涉及缩小区域发展差距、区域一体化、资源环境协调等领域，科学客观评价区域发展的协调性，为区域政策制定和调整提供参考。引导社会智库研究发布区域协调发展指数。加快建立区域发展风险识别和预警预案机制，密切监控防范和应对区域发展问题。

　　 十、强化组织领导，有序推进实施

　　(二十六)加强组织领导。加强省委省政府对区域协调和城乡融合各项工作的领导，强化地方主体责任，广泛动员全社会力量，共同推进建立分工明确、密切配合的区域协调发展新机制和城乡融合发展体制机制，为实施区域协调和城乡融合发展战略提供强有力的保障。省直各有关部门要按照职能分工，密切协调配合，切实形成齐抓共管、分工协作的工作格局。各市(州)要完善相关配套政策，确保区域协调发展新机制和城乡融合发展体制机制顺畅运行。

　　(二十七)强化协调指导。省发展改革委会同有关部门要加强区域协调、城乡融合发展各项政策实施情况跟踪分析和协调指导，研究新情况、总结新经验、解决新问题。各市(州)要做好完善相关配套政策工作。

　　(二十八)注重试点引路。各市(州)党委和政府要增强主体意识，把试点作为重要改革方法，推动有一定基础的市(州)、县争取纳入国家城乡融合发展试验区，支持制度改革和政策安排率先落地，先行先试、观照全局，及时总结提炼可复制的典型经验并加以宣传推广。