全省县乡两级人大建设情况的调查与思考

基层是人大工作的重点所在，也是薄弱之处。我省县乡人大建设情况如何？近日，研究室向全省46个县级人大常委会发放县、乡两级人大建设情况的调查问卷（各收回38份），了解了各县人大机关的机构设置、人员编制、常委会组成人员情况和乡镇人大建设情况，并生发了一些思考。

一、基本情况

（一）县级人大常委会建设情况

1 、机构设置。 近年来特别是全省人大工作会议以来，我省各地认真贯彻落实省委文件和会议精神，机构设置有了较大变化，涉及法制、财经、教科文卫、农牧环保、民族宗教等，各地尽量对应省、州人大设立了机构。在38个县级人大常委会中，15个县设立了财政经济工作委员会，占39.5%；13个县设立了教育科学文化卫生委员会，占34.2%；12个县设立了法制工作委员，占31.6%；9个县设立了农牧环保工作委员会，占23.7%；8个县设立了代表联络工作委员会，占21.1%；3个县设立了信访工作委员会，占7.9%；2个县设立了民族宗教工作委员会，占5.3%；4个县设立综合监督科，占10.5%（见表一）。从机构数量看，设立1个综合机构的县17个，占44.7%；设立2-3个工作机构的县10个，占26.3%；设立4-5个工作机构的县10个，占26.3%；设立6个以上工作机构的县1个，占2.6%。（见表二）。全省人大工作会议后，38个县中的7个县新设立了工作机构，占18.4%（见表三）。从机构名称看，主要是工作委员会和工作办公室，多数县称“工作委员会”，少数县称“工作办公室”，也有个别县称“科”，如：综合监督科、代表联络科、信访工作科，称谓不尽一致。

表一：机构设置情况

表二:各县设置情况

表三：全省人大工作会议后新设机构情况

2 、人员配备。 从问卷调查情况看，各县工作人员分行政、事业、工勤三大类，工作人员普遍紧缺，超编严重，年龄偏大。38个县人大常委会机关共核定行政编制247人，现有人员311人，22个县行政超编64人，占被调查县数的57.9%；共核定事业编制10人，现有人员21人，8个县事业超编11人，占被调查县数的21.1%；共核定工勤编制49人，现有人员94人，20个县工勤人员超编45人，占被调查县数的52.6%（见表四）。38个县中，26个县有离岗待退人员，占被调查县数的68.4%，离岗待退人员共81人，占现有行政人员的26%，其中占行政编制35人，占核定行政编制的14.1%（见表五）。在问卷调查的30个县中，工作人员的最大年龄58岁，最小年龄23岁。平均年龄在30岁以下的县1个，占0.3%；平均年龄在35岁至40岁之间的县14个，占46.7%；平均年龄在40岁以上的县15个，占50%（见表六）。

表四：核定编制与现有人员对比（见书面）

表五：离岗待退人员占编情况（见书面）

表六：工作人员平均年龄情况（见书面）

3 、常委会组成人员。 从问卷调查情况看，县级人大常委会组成人员年龄偏大、知识结构不合理、专职委员比例低。从年龄上看，38个县中，本届常委会组成人员平均年龄45.8岁，其中最大68岁，最小29岁（见表七）。从委员的组成上看，38个县共有委员537人，其中专职委员46人，占常委会委员总数的8.6%。专职委员中法律专业的委员22人，占所有委员的4.1%，财经审计专业的委员21人，占所有委员的3.9%。从办公室主任的配备上看，各县的配备不一样，38个县中26个县的人大常委会办公室主任是常委会委员,占68.4%。

表七：常委会组成人员和工作人员年龄结构（见书面）   

（二）乡镇人大建设情况

1 、乡镇人大主席。 在问卷调查的312个乡镇中，共有人大主席302人，其中专职主席223人，占73.8%，兼职主席79人，占26.2%；专职副主席47人；共有工作人员148人，其中专职工作人员14人，占9.5%，兼职工作人员134人，占90.5%（表八、表九）。

表八：乡镇人大主席、副主席、工作人员比例（见书面）

表九：专职主席与副主席、专职工作人员与兼职工作人员比例（见书面）       

2 、召开人代会情况。 问卷调查显示，各乡镇人大每年召开1次代表大会，平均会期为2.5天，近1/5的乡镇平均会期只有1天。

3 、活动经费。 2011年全省人大工作会议后，省财政厅统一制定了全省各级人大代表活动经费标准，各地均按要求足额拨付，有的地方还适当增加了代表活动经费。在问卷调查的38个县中，有乡镇人大工作经费的县28个，其中26个县的乡镇人大工作经费列入县级财政预算，部分县列入乡级财政预算。312个乡镇的人大工作经费每年平均2.12万元，最高的4.8万元，最低的0.3万元。

表十：乡镇人大工作经费管理情况（见书面）

二、存在的问题

随着人民代表大会制度的发展和完善，我省县乡人大建设有了较快发展，但是，仍存在一些困难和问题，需要认真研究解决。

1 、县级人大常委会机构设置不规范。 《地方组织法》第五十三条规定：“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构”。从调查的情况看,各县的内设机构名称各异，多寡不一，有的县设立工作委员会，有的县则以科室代之。有些工作机构如代表联络机构、信访机构普遍较少,在调查的38个县中，8个县设立了代表联络机构，3个县设立了信访机构，2/3以上的县没有设立这两个机构。近一半的县人大常委会只设立了一个工作机构，难以有效行使职权。

2 、工作人员编制紧缺 。人大工作的重点在基层，但根据问卷调查，我省各级人大常委会原有核定编制数不能适应现今工作实际需要，各县超编现象严重,22个县行政人员超编，26个县离岗待退人员较多,且占编严重，工作人员的年龄偏大。

3 、 常委会组成人员的结构不合理 。党的十八大报告要求：“健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力”。但从我省各县级人大常委组成人员情况看，一是专业结构不合理，普遍缺乏既熟悉法律又有丰富执法经验的人才、既懂财政金融又有丰富经济管理工作经验的人才、既懂人大理论又有人大工作实践经验的人才。二是专职委员比例偏低,这次问卷调查中专职委员仅占常委会委员总数的8.6%。三是年龄结构不合理，38个县人大常委会组成人员平均年龄为45.8岁，最大的68岁，没有形成合理的年龄梯次结构。

4 、办公室主任配备不统一。 县级人大常委会的办公室起着承上启下、沟通协调的纽带作用，有些还承担着代表联络、信访接待等工作职责。据问卷调查，有31.6%的办公室主任不是常委会委员，与各工委协调工作时身份较为尴尬，不利于工作的开展。

5 、乡镇人大建设有待加强。 《地方组织法》第十四条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席，并可以设副主席一人至二人”。《青海省乡、民族乡、镇人民代表大会工作条例》第五条规定：“乡、民族乡、镇人民代表大会设主席一人，设副主席一至二人”。根据问卷调查，我省绝大部分乡镇均设有兼职或专职人大主席，但设副主席的不多，专职副主席更少，法律法规的有关规定没有落到实处，从组织上消弱了乡镇人大职能的有效发挥。更值得重视的是，乡镇人大几乎没有专职工作人员，近90%的乡镇人大工作人员由乡镇党委或政府秘书兼任，直接影响人大职能的发挥。

5 、乡镇人代会质量不高。 《地方组织法》和《青海省乡、民族乡、镇人民代表大会工作条例》规定乡镇人大每年至少召开1次人民代表大会。据调查，各乡镇每年都能按期召开1次代表大会，但大部分乡镇会期过短，1/5的乡镇会期只有1天。会议议题被压缩、法定程序“走过场”、代表审议流于形式，成为大多数乡镇人代会的通病。

6 、乡镇人大经费管理不规范。 目前，我省各乡镇的代表活动经费基本落实，但管理方式尚不统一，有的由县人大常委会管理，有的由乡镇政府管理。值得注意的是，近1/3的乡镇人大没有工作经费，经费标准也不统一，各乡镇之间差距大，影响了基层人大工作的正常开展。

三、几点思考

加强县乡人大建设是加强基层民主政治建设、巩固基层政权的重要方面，各地要认真贯彻落实党的十八大精神和省委关于加强人大工作和建设的两个文件要求，进一步加强县乡人大建设，促进县乡人大工作创新发展。

1 、加强机构建设 。建议按照因地制宜、分类指导的原则，健全县级人大内设机构，一类县和西宁市各区人大常委会设立4-5个工委，二类县人大常委会设立3-4个工委，三类县人大常委会设立2-3个工委，每个工委配备2-3名领导和相关工作人员。各县应重点加强代表联络、预算审查、信访接待等工作机构建设。

2 、优化人员结构 。一是优化知识结构，注重吸收懂经济、法律、科技等方面的专业人才和熟悉人大工作的人才。二是提高县级人大常委会专职委员的比例。三是建议适当增加人大机关干部在人大常委会委员中的比例，将县级人大常委会办公室主任列入常委会委员。

3 、强化经费保障 。深入贯彻落实全省人大工作会议精神，将会议经费以及立法、监督、调研、培训等工作经费，列入县级财政预算，有条件的乡镇可以将工作经费列入本级财政预算，并规范经费管理方式，确保落实，做到专款专用。

4 、加强队伍建设。 一是适度增加县级人大常委会机关工作人员编制，重点增加行政人员编制。二是依照法律法规，各乡镇应逐步设立人大副主席，每个乡镇人大配备一名专职工作人员，以适应工作需要。三是注重干部提拔使用，加强人大干部与党政部门干部之间的交流，使人大机关干部更趋年轻、更有活力。四是加大对机关干部的培训力度，不断提高参谋助手和服务保障水平。

5 、提高乡镇人代会质量 。一要做好会前准备，会议报告提前印发代表，并组织代表围绕报告进行调研，征求群众意见。二是保证会议时间，让代表有充足的的时间审议议题，提出意见和建议。三是通过小组审议、专题审议、大会审议等多种形式，提高会议审议质量。

（调研组成员：多杰群增赵宏强 李世玉  执笔：李世玉）