五中全会勾勒“十三五”时期发展蓝图 牢固树立绿色发展理念

　　  ◆本报记者刘晓星 邢飞龙

　　在刚刚闭幕的十八届五中全会上，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，对我国新时期经济、政治、文化、社会发展和生态文明建设作出了重大部署，勾勒出了“十三五”时期绿色发展蓝图。

　　 确定了“十三五”时期我国发展的指导思想，未来5年生态环境保护将渗透到经济社会发展的各个方面  

　　从“三个坚持”到“五大发展理念”，从绿色发展到保护优先，十八届五中全会明确未来5年环境保护的奋斗目标，新目标、新理念、新部署，亮点纷呈。

　　对此，环境保护部环境与经济政策研究中心环境战略部主任俞海认为，在目标上，将生态环境质量总体改善作为全面建成小康社会新的目标要求，表明党和国家将生态环境保护放在更加重要的位置，体现了党和国家要在未来5年解决全面建成小康社会最大短板的决心；在理念上，提出要牢固树立绿色发展理念，这与生态文明建设“五位一体”和“五化同步”总体战略布局一脉相承，是加快推进生态文明建设的进一步深化。作为十八届五中全会公报（以下简称《公报》）提出的五大发展理念之一，绿色发展上升为党和国家的意志，正式成为党和国家的执政理念；在环境治理领域，明确了以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，是国家环境保护战略和总体工作思路的重大转变。

　　在中国人民大学环境学院环境经济与管理系主任石磊看来，一方面，生态文明建设首次写入“十三五”时期我国发展的指导思想，必将极大增强环境保护工作的地位和重要性；同时，《公报》提出“生态环境质量总体改善”的“十三五”发展目标，为未来5年环境保护工作指明了方向。

　　绿色发展成为“十三五”规划的要义和核心内容，我国经济社会发展将开始进入全面绿色化的新常态。大连理工大学生态规划与发展研究所所长武春友表示，《公报》中关于生态文明建设与环境保护的阐述，最大的一个亮点是把绿色发展作为五大发展理念之一，表明了我国政府坚定地走绿色发展道路的决心。

　　 提高环境质量是环境保护工作的出发点和落脚点，由既往的污染治理转变为提高环境质量，既表明党和国家对于环境保护工作回归其根本目的的明确要求，同时也回应了广大人民群众的强烈期盼  

　　“十二五”规划提出环境质量要明显改善，《公报》则提出了“十三五”期间生态环境质量总体改善的新要求，要加大环境治理力度，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度。《公报》明确提出，生态环境质量总体改善是全面建成小康社会的目标要求之一。这是区别于以往相关表述的重大变化。

　　在石磊看来，这也是《公报》的亮点之一。《公报》强调了以提高环境质量为核心，通过实施最严格的环境保护制度来强化环境治理的环境保护工作思路。

　　当前，我国环境保护工作，无论是从治理理念、治理手段还是治理目标上，都已经进入了一个全新的发展阶段。武春友认为，当前的环保工作有以下4个特点：第一，新高度。生态和环境的重要性，尤其是对实现经济社会可持续发展的关键作用和意义已经被正式提升到国家战略层面，并成为国民经济社会发展的核心议题。

　　第二，新要求。从治理理念方面，生态与环境保护已经不仅仅停留在维持、修复与阻止恶化，而是要求生态环境质量的全面改善和优化。从治理手段来说，对环境保护和管理的范围和严格程度也将提高到前所未有的高度。

　　第三，新视角。新一阶段的生态文明建设与环境保护治理，已经逐渐从过去被动式的管理，逐渐转向主动式的宏观治理和全面优化。

　　第四，新目标。从国家战略目标来看，生态化已经成为与“旧四化”并驾齐驱的“第五化”。国家在新阶段环境治理的目标，将会从上一阶段的“降低资源环境对经济发展的制约”，提升为“促进绿色环保产业成为新的经济增长点”，将环境保护与产业转型升级的协同演化升级为新目标。

　　应该说，十八届五中全会关于生态文明战略思想和质量总体改善战略目标的确立，凸显了环境保护在整个国民经济和社会发展中的重要地位，奠定了新阶段环境保护工作的方向。“环境污染治理已经上升到国家战略层面；环境保护由政府主导转变为社会共治，共治和善治将成为新阶段我国环境治理的新方式；环保工作重点由污染总量控制向质量改善转变，使得环保工作与公众诉求相契合，污染治理与维护公众健康相匹配。”石磊说。

　　新形势、新目标为我国环境污染防治提出了更高的要求，如何围绕提高生态环境质量目标推动环境管理战略转型？俞海认为，需要转变目标。环境保护工作需要紧紧围绕提高环境质量这一目标，改革制度、配置资源、提高能力，要使人民普遍共享良好的生态环境。

　　 　　《公报》提出了实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理的环境管理体制改革方向，减少管理层级,提高管理效率，必将促进我国环境治理体系的提升和优化  

　　武春友认为，《公报》中提出的省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，是我国环保工作的一个极大的突破，将极大推进我国环境治理体系的完善与健全。

　　他表示，由于过去我国环境执法实行属地管理，受属地权力约束较多，执法缺乏刚性，且易导致环保数据造假以及地方保护主义等问题的出现。而实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理后，环境执法的体制机制将更加顺畅，地方环保部门能较好地摆脱地方政府行政干预，“这不仅能保证执法环境的重大改善，也是执法环境绿色转型升级的重大体现，有利于环保工作的独立性与客观性。”

　　石磊认为，公报所提出的“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理”，其释放出的是国家强化环境管理、提升管理效率、增强管理权威性的决心。以此为突破口，必将带动整个国家环境管理体制的改革与创新，形成环境管理体制的新局面。

　　具体而言，实施环境监测权力上移，有助于减少地方保护对于环境监测的影响，确保监测信息的准确性、完整性，同时也提高了监测信息的收集、传递效率。另外，监测权力上移，在一定程度上也缓解了地方监测资金短缺的困境。而对于监察执法垂直管理，则强化了环境监察的威慑力和权威性，在很大程度上保障了环境监察的公平性和独立性。

　　中国人民大学环境学院院长马中表示，此前能够做到省级以下监测监察执法垂直管理的地区很少，此次《公报》正式提出，代表中央管理思想的转变和提升。 “这是一个根本性的转变。它能够把一些根本性的障碍祛除，意义非常重大。”马中说。

　　改革的终极目标是为了更好地提高生态环境质量，改革的出发点是保障环境监测数据的真实性以及环境监察执法的权威性，避免地方不适当的干预。在俞海看来，本次改革涉及面广，不仅仅是行政体制和管辖权的变化，还涉及到未来地方政府环境管理工作范围和职能的变化。未来具体的环保机构监测监察执法体制改革应根据各地环境保护工作的实际需求和现实条件，因地制宜，稳步推进。各地可围绕提高生态环境质量目标，设计适合当地情况并能行之有效的体制安排。