首届中国发展规划研讨会共商规划改革创新

近期，首届中国发展规划研讨会在京召开，来自国内外规划领域的专家学者400余人与会。研讨会回顾了改革开放40年来中国发展规划的实践经验及其对经济社会发展的推动作用，围绕“规划体制与规划体系”、“规划、治理与可持续发展”、“规划编制、实施与评估”三大主题进行了交流。中央财经领导小组办公室原主任、国家发展改革委原党组副书记、副主任、清华大学中国发展规划研究院管委会主任朱之鑫致辞，全国政协常委、全国政协经济委员会副主任、中央财经委员会办公室原副主任、清华大学中国发展规划研究院院长杨伟民做了主旨演讲，来自国内外的专家学者分别围绕会议主题进行了交流发言。

会议认为， 我国从1953年开始编制中长期计划，即“一五”计划，目前已经编制实施了12个五年计划或规划，正在实施第13个五年规划。中国的发展规划，特别是每五年形成的规划建议和纲要，已经和社会主义市场经济融为一体，并实现了“六个转变”：第一，向清晰界定政府和市场作用的规划转变。现在的五年规划纲要，已经明确哪些是引导市场主体行为的，靠市场配置资源实现的，哪些是政府依据其职责必须完成的。公共服务、保护环境等政府应该履责的规划内容，是政府向人民的庄严承诺，必须确保完成。第二，向科学区分目标性质的规划转变。从“十一五”规划开始，中国五年规划的指标已经改为预期性和约束性两类。预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现。约束性指标是政府履行职责的，是中央政府在涉及公共利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的要求。预期性指标主要集中在经济发展领域，约束性指标主要集中在公共服务和资源环境领域。第三，向融入全球经济体系的规划转变。现在的规划是内外需协调、进出口平衡、引进来和走出去并重、引资和引技引智并举，积极参与全球经济治理和公共产品供给的规划。特别是在“十三五”规划中，既规划了中国自身扩大对外开放的战略、任务和政策，也规划了积极承担国际责任和义务、参与应对全球气候变化等内容。第四，向更加重视人的发展和可持续发展的规划转变。规划已不再是单纯的经济发展规划，而是经济发展、人的发展、可持续发展“三结合”的规划，而且人的发展和可持续发展的份量越来越重。从任务来看，“十一五”规划纲要到“十三五”规划纲要，涉及人的发展和可持续发展的内容越来越多。第五，向深化改革和制度建设的规划转变。从“七五”计划开始，就专门设置了经济体制改革的目标和任务的一章，此后，从八五“计划”至“十三五”规划，都专门规划了经济体制改革问题。所以，现在的规划，既是发展的规划，也是改革的规划。第六，向编制方法程序规范化制度化的规划转变。国民经济和社会发展规划分为总体规划、专项规划和区域规划三类，进一步对编制程序和方法作了规定。虽然现在规划法尚未出台，但五年规划纲要的编制方法和程序，已经基本形成了不成文的制度。

会议强调， 尽管中国的规划已经发生了根本性转变，但仍有不少方面还不能很好适应建立完善的社会主义市场经济体制的要求。规划体制是计划经济体制的一个重要组成部分，但规划体制改革一直没有纳入改革日程。面对新的发展形势和新时代新要求，规划体制改革必须着眼于以下六个方面主要任务：第一，减少规划数量。区域规划和城市群规划是必要的，但本质上是一类规划。市场配置资源的领域，没有必要编制专项规划或行业规划，更不要把部门工作当作规划来编。区域规划和城市群规划也不是随随便便把相邻地区或城市画一个圈就编制一个规划。在编制“十四五”规划时，要把这些改革任务落实下去，切实大幅度减少规划数量。第二，改革规划内容。新产品新产业新业态是规划不出来的，而新产品新产业新业态在市场上涌现后再去规划，很容易带来重复建设、产能过剩，应该抓住核心技术等问题去规划。区域规划和城市群规划不是经济发展的规划，规划对象是地方规划层面解决不了的突出问题，如基础设施的互联互通、市场的一体化、公共服务均等化，不能变成相关地区或城市发展规划的简单相加。第三，界定规划功能。发展规划、城乡规划、土地规划，三大体系相互独立，关联度差、交叉重叠。规划内容雷同，上下一般粗，上级规划不能很好地为下级规划提供依据，下级规划不能很好地落实上级规划等问题仍然比较突出。第四，健全空间规划体系。空间规划应该回到习近平总书记明确提出的健全空间规划体系的要求上来，分清主体功能区规划、城市规划、土地规划各自的功能，贯彻好党的十八届三中全会提出“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展”要求。第五，推进市县“多规合一”。市县层面重点是统一编制市县空间规划，实现一个市县的土地规划、城乡规划、生态环境保护规划等的“多规合一”，形成一个市县一个空间规划、一张蓝图，一张蓝图干到底。第六，规范规划编制程序。围绕各级各类规划编制的各个环节，包括衔接、批准、颁布、评估、调整，以及规划编制过程中各级党委、人大、政府、规划主管部门、行业主管部门各自的职责等，研究制定《规划编制条例》，使规划编制走上法治化轨道。

会议指出， 中央深改委第四次会议提出科学编制并有效实施国家发展规划，引导公共资源配置方向，规范市场主体行为，加快统一规划体系建设，理顺规划关系，完善规划管理，提高规划质量，强化政策协同，健全实施机制，加快建立制度健全、科学规范、运行有效的规划体制，构建发展规划与财政、金融等政策协调机制，更好发挥国家发展规划的战略导向作用，确保一张蓝图绘到底。下一步，要强化对规划理论的探索研究，加强对规划实践的梳理总结和理论提炼，围绕国家发展规划的理论源头，重点研究规划功能定位、体系建设、编制理念、编制方法、编制程序、规划与政策等，深入研究五年规划的编制规程，构建具有中国特色的规划理论体系。要进一步创新规划的内容和形式，按照实用管用、耳目一新的要求，加快规划内容、形式创新研究，既要通过大数据、人工智能、区块链等现代信息技术，提高规划的科学性、准确性和严谨性，又要增强可读性，使广大人民群众能够读得懂、记得住规划。