司法行政系统《政府信息公开条例》适用问题探讨
08.12.2015 22:28
本文来源: 司法厅
一、《条例》的主要内容及其意义
（一）政府信息概念：《条例》第一条规定，所谓政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。这里的“履行职责”，是指履行行政管理职责，即履行外部行政职责，纯属行政机关内部管理的人事、财务等相关信息不属于《条例》规定的政府信息。再者，法律法规授权组织在授权外从事其他活动过程中制作、掌握的信息也不是本《条例》规定的政府信息。
（二）政府信息公开概念：政府信息公开，是指行政机关依照法定程序、以法定形式公开与社会成员利益相关的信息，允许社会成员通过查询、阅览、复制、摘录、下载等方式予以利用。这里的“公开”包括主动公开和依申请公开信息两种方式。
（三）政府信息公开主体：按照《条例》的规定，公开政府信息是行政机关的责任，获取政府信息是公众的权利。行政机关作为政府信息的主要拥有者，是政府信息公开义务的主要承担者。法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织也是信息公开的义务主体。与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照《条例》执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。所谓“参照”，其原意是指，该类公共企事业单位毕竟不是完全的行政管理主体，不能完全适用《条例》关于行政机关的规定，所以《条例》授权有关主体制定具体办法，以明确其信息公开行为的具体要求。《条例》第十七条还按照“谁制作、谁公开”和“谁保存、谁公开”的原则，明确了政府信息公开的责任主体。
（四）主动公开的政府信息的内容和范围：《条例》第九条规定，涉及公民、法人或者其他组织切身利益，需要社会公众广泛知晓或者参与，反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况，以及其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的政府信息，行政机关应当主动予以公开。《条例》第十条、第十一条、第十二条还进一步明确了相应行政机关应当重点公开的政府信息的具体范围。
（五）政府信息公开的方式、程序、时限：为了使公民、法人和其他组织能够及时、准确地获取政府信息，充分发挥政府信息对经济社会活动和人民群众生产生活的服务作用，提高政府信息公开的实效性，《条例》第十五条至第十九条规定了政府信息公开的方式、程序、时限，规定行政机关应当通过政府公报、网站和新闻媒体、举办新闻发布会等方式公开政府信息，在档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并可以设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息；属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开；应当编制、公布政府信息公开指南和目录。
（六）依申请公开的信息范围及程序：《条例》第十三条规定，除行政机关应当主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。《条例》第二条规定，公民、法人或者其他组织依照本条例第十三条规定向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式（包括数据电文形式）；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请。《条例》第二十四条规定，对这类申请，行政机关能够当场答复的，应当当场答复；不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。为了降低行政成本，防止少数单位和个人滥用申请权利，借鉴其他国家的通行做法，《条例》第二十七条、第二十八条规定，行政机关依申请提供政府信息可以收取检索、复制、邮寄等方面的成本费用，但对确有经济困难的公民可以减免相关费用。
（七）公开与保密关系：为了处理好公开与保密的关系，《条例》第十四条确立了政府信息公开审查机制，明确了审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前，应当依照保守国家秘密法等法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查；对不能确定是否可以公开的政府信息，应当报请有关主管部门或者同级保密工作部门确定。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息，但经权利人同意或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的除外。
（八）监督与保障机制：为了确保有关政府信息公开的各项规定得到全面正确执行，《条例》第四章规定了一系列监督、保障制度和机制；各级政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期进行考核、评议；政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查；各级行政机关应当定期公布本行政机关政府信息公开工作年度报告；公民、法人或者其他组织认为行政机关未依法履行政府信息公开义务的，可以向上级机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报，收到举报的机关应当进行调查处理。《条例》第三十三条第二款还规定公民、法人或者其他组织认为行政机关的有关具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议、提起行政诉讼。《条例》第三十五条还对行政机关违反其规定的有关行为规定了相应的法律责任。
（九）《条例》的颁布实施具有重大意义。《条例》第一次为公民的知情权提供了法律保障,第一次将信息公开规定为政府的法定义务.关于其重大和深远的意义，时任国务院法制办主任的曹康泰作出了系统精辟阐述：“国务院公布实施政府信息公开条例，在我国全面推行政府信息公开，意味着民主政治理念和行政管理理念的深刻变革，必将对社会主义民主政治建设产生积极深远的影响。全面推行政府信息公开，可以使行政机关的职责权限、办事程序、办事结果为人民群众广泛知晓，建立起政府与人民群众有效沟通的桥梁。全面推行政府信息公开，有利于人民群众监督行政权力的行使，防止权力滥用，实现依法行政；有利于加强廉政建设，消除暗箱操作现象，从源头上预防和治理腐败；有利于拓宽人民群众参与管理社会经济事务的渠道切实保障人民群众的知情权、参与权和监督权；有利于行政机关更好地坚持立党为公、执政为民，聚民意、集民智、凝民心，促进社会和谐；有利于转变政府职能，加强政府机关作风建设，增强政府的公信力；有利于充分开发利用政府掌握的信息资源的经济价值，促进经济发展。”《条例》旨在推进法治政府、责任政府、效能政府和服务型政府建设，必将对行政管理体制改革和政府管理创新产生长远且深远的影响。《条例》在满足公众日益增长的知情权诉求的同时，也展示了政府提高自身透明度的决心和信心。公开政府信息，增强工作透明度，是建设服务型政府的必经之路。在信息时代，政府部门掌握的大量信息是非常宝贵的资源，让社会充分利用这些信息资源，是服务型政府的题中应有之义。
二、 司法行政工作中应主动公开信息制度的具体适用
《条例》第九条规定了行政机关应当主动公开政府信息的基本要求，即“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”《条例》第十条规定了重点公开的政府信息范围。所谓主动公开，就是行政机关根据法律的规定和本行政机关的职权，在政府信息形成以后，主动向社会公开有关信息内容。根据前述《条例》规定，司法行政机关应主动公开的信息主要有：
（一）司法行政机关财政预算、决算报告。
（二）刑罚执行方面：刑罚执行包括监狱和社区矫正两方面。监狱方面，早在2001年司法部即发布《关于在监狱系统推行狱务公开的实施意见》（以下简称《意见》），向社会公众公开监狱执行刑罚和管理过程中的法律依据、程序、结果和实施监督的方法等。公开的主要内容包括：监狱的性质、任务和宗旨；罪犯法定的权利和义务；罪犯收监的规定；罪犯考核、分级处遇的条件和程序；罪犯通信、会见的规定；罪犯行政奖励的条件、程序和结果；罪犯行政处罚的条件、程序和结果；罪犯减刑、假释或又犯罪处理的条件、程序和结果；罪犯暂予监外执行的条件和程序；罪犯离监探亲的条件和程序；罪犯申诉、控告、检举的处理；罪犯生活卫生的管理；罪犯的教育改造；监狱人民警察的法定权利、义务和纪律。公开的主要方式包括：1、借助新闻媒体。监狱管理机关可以通过报刊、广播、电视等媒体公布狱务公开的要求和内容，宣传狱务公开的做法及其成效。对狱务公开过程中的重要活动，可以通过召开新闻发布会、组织新闻单位来监狱采访等形式进行重点宣传。2、运用狱内宣传手段。监狱可以通过设立狱务公开专栏，运用监狱报、狱内广播、闭路电视等媒体公布狱务公开的内容，在罪犯生活区、会见室等场所设置举报箱。3、开展狱务咨询。各级监狱管理机关要开设狱务公开咨询电话，建立健全监狱机关领导的接待日制度，及时接待有关咨询来访；完善信访制度，做到件件有记录，事事有回复。各地还可以根据狱务公开工作需要，主动开展街头咨询活动。4、印发《狱务公开手册》。各级监狱管理机关要把《狱务公开手册》，作为社会了解监狱的重要的书面宣传材料。《狱务公开手册》应作为罪犯入监教育教材，纳入罪犯入监教育内容。使每名罪犯、来监探视的家属、来监考察的社会各界人士能够得到《狱务公开手册》。《意见》关于公开方式“公告、明示”的规定是，对规定的公开内容，要分别张贴在罪犯生活区、会见室等处，便于罪犯及其亲属、监护人和社会各界了解有关内容，参与监督。而《条例》则要求所有与监狱执行刑罚和管理过程有关的法律依据、程序、结果和实施监督的方法等向全社会公开，这是《意见》与《条例》的重大不同点，即根据《条例》精神，狱务公开不仅仅以“张贴在罪犯生活区、会见室等处”的方式公开，根据《条例》第十五条规定更应以通过公报、网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。
社区矫正方面，刑法、刑事诉讼法中有关社区矫正的规定，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的关于社区矫正的实施意见，与社区矫正管理有关的规章以及规范性文件等，都应按照《条例》规定的公开方式予以公开。
（三）强制隔离戒毒方面：信息公开的主要内容包括，禁毒法、戒毒条例有关强制隔离戒毒的有关规定，戒毒管理规章以及规范性文件有关强制隔离戒毒执行程序、奖惩措施等等。另外，鉴于强制隔离戒毒工作由劳教戒毒和强制戒毒转化而来，因而原有劳教所所务公开制度不再适用，应加紧制定强制隔离戒毒所所务公开的制度规定。
需要指出的是，强制隔离戒毒信息公开工作除了遵守《戒毒条例》、《政府信息公开条例》以外，还应适用《艾滋病防治条例》等相关规定。根据《艾滋病防治条例》第四十二条规定，对戒毒人员中确诊的艾滋病病毒感染者和艾滋病病人，强制隔离戒毒所的医疗机构应当将相关事实告知本人，本人为无行为能力或者限制行为能力人的，应当告知其监护人。根据《艾滋病防治条例》第三十八条第一款第二项、国发（２０１０）４８号《国务院关于进一步加强艾滋病防治工作的通知》第一条第六项有关规定，艾滋病病毒感染者和艾滋病病人如不履行“将感染或发病事实及时告知与其有性关系者”的义务，则强制隔离戒毒所的医疗机构应当告知“与其有性关系者”。
（四）法律服务方面：信息公开的主要内容包括，律师法、公证法、法律援助条例、全国人大常委会关于加强司法鉴定管理的意见等法律法规规章以及相关规范性文件。司法行政机关实施律师、公证员、司法鉴定人、基层法律服务工作者执业许可等行政许可行为，按照《条例》第十条第七项规定，应重点公开“行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况”；另外，根据《行政许可法》第六十一条第二款规定，司法行政机关应对被许可人建立档案供公众查询，执业档案中包括行政处罚的信息和年度考核信息。这种供公众查询的信息应属于法定必须公开的信息，不属于依申请公开信息的范围。
（五）司法考试方面。信息公开的主要内容包括，法官法、检察官法、律师法、公证法等有关司法考试的规定，司法考试工作规章以及规范性文件等。因法律职业资格授予是行政许可，如前项所述，根据《行政许可法》第六十一条第二款规定，司法行政机关应对被许可人建立档案供公众查询，这属于主动公开的范围。
（六）人民调解方面：信息公开的主要内容包括，人民调解法、有关人民调解的主体、程序、效力、人民调解组织等方面的规定。
（七）法制宣传教育方面：信息公开的主要内容包括，国家有关法制宣传教育的政策、法规规划和规范性文件等。
（八）其他方面：法律援助中心因负有《法律援助条例》赋予的法律援助申请受理、审查以及作出是否给予法律援助决定的行政职责，根据《条例》第三十六条“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例”的规定，法律援助中心对于履行行政职责而产生的信息负有主动公开的义务。
另外，根据《条例》第三十七条“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定”的规定，司法行政部门所属院校如中央司法警官学院、省级司法行政机关所属的警官职业学院，亦负有主动公开信息义务，这一点是应当明确的。关于具体办法制定主体，可以是司法部也可以是教育部。
关于部属或省属院校的信息公开义务，有一个真实案例可供参祥。某高校2013届毕业生王某，被分配在某事业单位上班。该单位持其档案到人事局核算工资，后档案没封还让王某保管。王某回忆起毕业前文法学院学生工作办公室工作人员威胁学生的话，不按时交已经找到工作单位的“三方协议”就在档案里胡乱写鉴定。王某想验证一下，就看了档案，鉴定评语部分内容为“据了解，该生的品行极差，建议今后重点观察，尤其在政治倾向上。”王某因认为自己绝不是品行差的学生而非常气氛。王某认为，看档案固然不对，但如果没看档案，今后如无法升职、入党都不知道是怎么回事，恐怕还有其他与自己同样境遇的学生会有被“品行极差”的鉴定结论。王某写信给校方要求改正，否则将起诉校方，校方答应予以更改鉴定结论。关于该案例涉及的法律依据以及正确的做法是，根据《条例》第九条规定，涉及公民切身利益的信息，政府应主动向公民个人公开。根据《条例》第三十七条，学校也适用《条例》第九条规定。据此，学校正确的做法是，校方建立的学生档案，在学生毕业时，应主动让学生查阅认可。学生查阅自己的档案后，发现有错误、不实之处，可要求学校纠正，学校应根据学生的要求进行核查，经查确实错误、不实的，应予纠正；经查确定相应档案材料并无错误、不实之处的，应告知学生不予改变。学生对学校的答复有异议的，可以向教育主管部门申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。
（九）关于主动公开政府信息需要注意的几个方面：第一，关于主动公开政府信息的期限，《条例》第十八条规定，“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定。” 第二，关于公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开义务的救济，应根据《条例》第三十三条第一款规定向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报，而不应申请复议或者提起诉讼。实践中发生一个实例，杨某以某部门未公开财政预算为由申请行政复议，该部门未按行政复议程序处理，而是告知其可以根据《条例》第三十三条第一款规定向有权的机关举报，该部门的处理符合《条例》规定。另外，根据《条例》第三十一条、第三十二条规定，各级司法行政机关应当在每年3月31日前公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告。第三，关于监狱机关是否适用《条例》的问题，笔者认为，由于监狱属于政府主管的刑罚执行机关，除法律法规另有规定外，监狱执法行为适用行政法规规范，故监狱机关应适用《条例》有关规定。
三、司法行政工作中依申请公开信息制度的具体适用
政府信息量大面广，涉及社会生产、生活的各个方面，其中相当一部分政府信息只对特定公民、法人或其他组织从事生产、安排生活、开展科研等活动具有特殊作用，不必让社会公众广泛知晓。为了减少行政机关主动公开政府信息的成本支出，同时保证公民、法人或者其他组织能够获得所需的政府信息，充分发挥政府信息对经济社会生活的服务作用，《条例》作出了依申请公开政府信息的规定。据此，司法行政机关在履行职责过程中形成的主动公开以外的许多信息，公民、法人或者其他组织可以根据生产、生活、科研等特殊需要申请公开。依申请公开的政府信息应贯彻“公开是原则，不公开是例外”的大原则，能公开的一定要公开，不公开的一定有足够的法定理由。司法行政机关依申请公开政府信息范围可以总结如下：
（一）刑罚执行方面。监狱狱政管理和刑法执行行为政府信息，与服刑人员及其家属密切相关。依法做好监狱依申请政府信息公开工作，主要应区分以下两种情形：第一，监狱服刑人员及其家属申请公开与其本人有关的监狱政府信息的（如疾病医疗信息），只要满足《条例》第十三条规定的“特殊需要”条件的（如对监狱工作提出控告等需要），则应予提供。再如，根据《监狱法》第五十五条规定，罪犯在服刑期间死亡，罪犯家属有疑义的，可以向人民检察院提出，由人民检察院依法进行处理；如罪犯家属申请公开与罪犯死亡有关的信息的，如医疗档案、死亡证明和鉴定意见等信息，则监狱有义务提供，以确保罪犯家属的知情权和提出疑义的权利。前述情形下的政府信息公开申请主体为何确定为“监狱服刑人员及其家属”呢？依据就是《监狱法》第五十五条关于罪犯家属对罪犯在服刑期间死亡可以提出疑义的规定，是罪犯家属而不是罪犯近亲属。第二，《国家赔偿法》第二十六条第二款规定了刑事赔偿义务机关的举证义务，即“被羁押人在羁押期间死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被羁押人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据”，如尚未形成赔偿案件而服刑人员及其继承人或其他有扶养关系的亲属向监狱申请公开服刑人员死亡或丧失行为能力相关信息的，应当认为该信息公开申请符合“特殊需要”，监狱应当予以如实提供。前述情形下的政府信息公开申请主体为何确定为“监狱服刑人员及其继承人或其他有扶养关系的亲属”呢？依据就是《国家赔偿法》第二十条、第六条关于关于赔偿请求人的规定。
关于社区矫正工作政府信息公开申请问题，首先应确定申请主体。根据《社区矫正实施办法》第三条、第三十条规定，社区服刑人员的家庭成员或者监护人、保证人有协助社区矫正机构实施社区矫正的义务，据此可以这样认为，在社区矫正期间保证人对于履行保证义务相关的信息有知情权，社区矫正机构不予提供的，保证人有权依申请公开相关信息；社区矫正执行完毕后，原社区服刑人员及其家庭成员或者监护人有权提出相关社区矫正信息公开申请。另外，社区服刑人员在矫正机构如“中途之家”内发生伤亡，有申请信息公开的如何处理，笔者认为应按照前述监狱内发生伤亡的情形处理，即政府信息公开申请主体应确定为社区服刑人员及其继承人或其他有扶养关系的亲属。
（二）强制隔离戒毒方面。根据《戒毒条例》第七条第二款规定，“对戒毒人员戒毒的个人信息应当依法予以保密”，以及第三十三条、第三十四条关于强制隔离戒毒人员“家属”的规定，可以确定：只有强戒人员及其家属才有权向强制隔离戒毒所提出关于强制隔离戒毒人员本人戒毒信息的信息公开申请。
《国家赔偿法》第十五条第二款规定了行政赔偿义务机关的举证义务，即：赔偿义务机关采取限制人身自由的强制措施期间，被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被限制人身自由人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。如尚未形成行政赔偿案件而强制隔离戒毒人员及其继承人或其他有扶养关系的亲属向强制隔离戒毒所申请公开强制隔离戒毒人员死亡或丧失行为能力相关信息的，应当认为该信息公开申请符合“特殊需要”，强制隔离戒毒所应当予以如实提供。以上具体法律依据，与前面监狱刑罚执行部分相同。
（三）法律服务方面。司法行政机关对律师、公证、基层法律服务、司法鉴定等领域实施行政管理，无非是实施行政许可和许可后的管理两部分。当事人作为委托人或拟委托的人，就其委托的或拟委托的某人是否为执业律师、公证员、基层法律服务工作者、司法鉴定人向司法行政机关申请信息公开，该申请符合“特殊需要”，司法行政机关应当依法予以提供。
（四）司法考试方面。司法行政机关履行司法考试职责过程中形成的信息，应当根据考生的申请向其提供与其有关的信息，但不是全部信息，如可以查询每道题的分数及总分之和，但不能查询具体的判卷人信息。再者，有当事人申请公开审理自己为当事一方案件的法官获得法律职业资格信息，因庭审法官为法院依法选定，无需向当事人证明法官获得法律职业资格情况，当事人也无权要求法院向其证明法庭组成人员适格，故该申请不符合“特殊需要”，司法行政机关不应予以提供。如律师事务所、公证机构和其他单位就其拟聘用人员获得法律职业资格情况申请信息公开，如司法行政机关尚未按照行政许可法有关规定建立供公众查询的相关档案，则司法行政机关应予提供。
依法开展依申请公开政府信息工作，关键是准确适用《条例》第十三条关于申请主体和“特殊需要”的规定。关于司法行政机关政府信息公开申请主体的把握，前述刑罚执行和强制隔离戒毒两部分，是按照有关法律规定来理解申请主体的。特定申请主体以外申请公开特定人信息的，因其申请公开的信息涉及特定人（如某服刑人员）个人信息，首先要审查其“特殊需要”，以防止泄露特定人的个人隐私。总之，只有在符合法定条件下才可对其公开相关信息。
那么，“特殊需要”如何理解呢？政府信息公开制度旨在确保知情权，但知情不是无条件的知情，而是要有“特殊需要”。按照《条例》第十三条规定，“特殊需要”应当根据申请人自身生产、生活、科研等活动而需要知晓相关信息来判断。比如有申请人申请公开司法行政机关内部发文单，因司法行政机关制发的执法文书中已经阐明相关事实、理由和法律依据，所以，申请人没有获取内部发文单的“特殊需要”。虽然确定申请人有无“特殊需要”需要具体问题具体分析，但这是正确适用《条例》关于依申请公开政府信息制度规定的关键。根据国办发【２００８】３６号《国务院办公厅关于施行＜中华人民共和国政府信息公开条例＞若干问题的意见》第五条第十四项规定，以及按照法释【２０１１】１７号《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第六款、第十二条第六项规定，凡是申请不符合“特殊需要”的，司法行政机关有权不予提供。
关于“特殊需要”的理解，有的著作中提出了不同的观点，“有的行政机关甚至只承认大学教授等专业研究人员才有‘科研需要’……”的观点，认为根据宪法第四十七条规定任何公民都有进行科学研究的自由，据此，“科研需要”也应不限于科研人员，而应是任何人都有的权利。如果这样理解，则法律中的“科研需要”的规定就失去意义，任何人都可根据自己的需要申请政府信息公开，而不需要说明理由，这显然与立法原意不符。如果仅凭申请人自称有科研特殊需要就应当受理并答复其申请，则在实践中出现的申请人并不是进行科研而提出申请的情形就难以依法应对，所以行政机关有权要求申请人作出合理说明。如有申请人因不满人民法院判决，以科研为由提出管辖法院院长、副院长乃至全国所有高级人民法院院长副院长、最高人民法院院长副院长获得法律职业资格信息公开申请，实际上该申请人并不是进行相关科学研究，而是发泄不满，该申请就不符合科研特殊需要这一条件，据此司法行政机关应不予受理或受理后作出其申请不符合《条例》第十三条规定的答复。需要强调的是，司法行政机关在依法开展依申请公开政府信息工作时，还应贯彻最高人民法院公布的2013年人民法院政府信息公开十大案例之一《余穗珠诉海南省三亚市国土环境资源局案》所阐明的原则：“不存在法律法规规定不予公开的情形并确系申请人自身之生产、生活和科研特殊需要的，一般应予公开”，以确保申请主体知情权的实现。
另外需要关注的是，对于服刑人员、强戒人员中的艾滋病病毒感染者、艾滋病病人的相关信息公开，还应执行《艾滋病防治条例》有关规定，即未经本人或者其监护人同意，任何单位或者个人不得公开艾滋病病毒感染者、艾滋病病人及其家属的姓名、住址、工作单位、肖像、病史资料以及其他可能推断出其具体身份的信息。
外国公民、法人或其他组织向我国行政机关申请公开政府信息，也是实践中会遇到的问题。此问题应按照国办秘函[2008]50号《关于外国公民、法人或其他组织向我行政机关申请公开政府信息问题的处理意见》办理。香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区居民、法人或其他组织向内地行政机关申请获取政府信息事宜，参照上述意见办理。
四、司法行政工作中不予公开的信息
《条例》第十四条确定了不予公开的范围及保密审查原则。具体到司法行政工作，不予公开的信息主要有以下几项：
（一）加密级的政府信息不予公开。如监狱管理中涉及的经费、预算以及工作等信息中属于国家机密的，不予公开。哪些信息属于国家秘密，属于哪一密级的秘密，需要依据《保守国家秘密法》等法律法规确定，不能随意确定信息的密级。如某监狱将罪犯死亡鉴定意见确定为绝密，不提供给家属，造成死者家属的上访，该监狱的这种做法既不符合《保守国家秘密法》等规定，也不符合监狱法有关规定。涉及保密审查的判例，可参见最高人民法院公布的2013年人民法院政府信息公开十大案例之二《奚明强诉中华人民共和国公安部案》，该案的焦点是：根据《保守国家秘密法》第九条规定，“维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项”应当确定为国家秘密，所以在追查刑事犯罪中形成的秘密事项不属于公开范围。如遇有监狱狱内侦查案件相关信息公开申请，即可照此例办理。
（二）行政程序中的内部管理信息和过程性信息一般不予公开。内部管理信息和过程性信息概念出现在2010年国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中。该意见规定：行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。这里的“一般”就不是绝对不公开，如何理解适用这一规定呢？笔者赞成以下观点，内部管理信息在特定情形下属于可以公开的政府信息，内部管理信息对行政相对人的合法权益产生实际影响的，就应当公开。如不予法律援助决定书中已经载明相关理由、事实、依据等内容，所以其作出前的研究过程、意见情况、谁提请、谁审批、谁决定，与申请人的特殊需要没有关系，则不予公开。过程性信息一般是指行政决定作出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息，此类信息一律公开或过早公开，可能会妨害决策过程的完整性，妨害行政事务的有效处理，即过程性信息一般不公开的理由在于其尚不成熟、不确定，一旦公开可能影响充分发表意见。一般人为，对于过程性信息中的事实信息应当公开，意见信息不予公开。关于过程性信息公开问题，具体可以参见最高人民法院公布的2013年人民法院政府信息公开十大案例之五《姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案》所确立的司法审查标准：“过程性信息不应是绝对的例外，当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息，如果公开的需要大于不公开的需要，就应当公开。”本案“为人民法院如何处理过程信息的公开问题确立了典范”，司法行政机关在处理过程性信息公开申请时应照此办理。
（三）行政机关内部管理的人事、财务等相关信息不属于《条例》规定的政府信息，不予公开。行政机关内部管理的人事、财务等相关信息，与履行行政管理职责的具体行为没有直接关系，与申请人的生产、生活和科研无关，不予公开。如某公民申请公开的某部长工资信息，就不属于《条例》的调整范围，收到申请的行政机关依法告知该公民即可。
（四）与申请人生产、生活、科研等特殊需要无关的信息可以不予公开。相关观点理由如前所述。
另外，实践中，有信访人或原信访人、原行政复议申请人依据《条例》申请公开信访答复等信息、行政复议决定证据、依据等信息的实例。对于此类问题的处理，实践中比较成熟的做法是，适用《信访条例》、行政复议法，不适用《条例》。
五、依法做好政府信息公开工作应着重树立的意识
依法做好政府信息公开工作，应着重树立以下意识：
（一）程序优先意识。程序公正是实体公正的保证，程序公正本身也是法治价值的重要组成部分。《条例》规定了政府信息公开的范围和程序，如果行政机关只遵守实体规定而不遵守程序规定，也是违反法律的行为，也会因此而承担责任。如对依申请公开的政府信息的申请，无论是否提供都应该在期限内答复，延期的，要按程序申请延期并对申请人说明理由、决定。最高人民法院公布的2013年人民法院政府信息公开十大案例之十《如果爱婚姻服务有限公司诉中华人民共和国民政部案》中，民政部接到如果爱公司的政府信息公开申请后，未在法定的15日期限内作出答复，而是在行政复议期间于2013年4月26日向申请人作出《政府信息告知书》，据此人民法院作出判决：《政府信息告知书》超过法定答复期限，且没有依法延长答复的批准手续，属程序违法。再如，２０１４年最高人民法院发布第六批指导案例第26号《李健雄诉广东省交通运输厅政府信息公开案》，旨在明确行政相对人通过政府公众网络系统向行政机关提交政府信息公开申请的，如该网络系统未作例外说明，则系统确认申请提交成功的日期应当视为行政机关收到政府信息公开申请之日；行政机关对于该申请的内部处理流程，不能成为行政机关延期处理的理由，逾期作出答复的，应当确认为违法。以上判例，应引以为鉴。
（二）服务意识。按照“公开是原则，不公开是例外”的原则，司法行政机关应当将主动公开的信息按程序、时限、方式公开到位，对于依申请公开的信息，要认真分析申请人的主体适格性、与申请公开信息的“特殊需要”关系，只要不属于国家秘密、商业秘密和个人隐私并且符合“特殊需要”的，能公开的尽量公开。
（三）树立被告意识。《行政复议法》、《行政诉讼法》和《条例》以及最高人民法院司法解释等有关规定，构筑了公民、法人或者其他组织因不服政府信息公开行为寻求举报、复议和诉讼的救济制度体系。因此，司法行政机关在作出行政决定之前，首先要充分考虑法律后果，事先确保法律上无懈可击。有了被告意识，就会在作出行政决定之前审慎研究，决定作出之后审慎行事，发生争议之后审慎回应。有了被告意识，有利于在执法为民的同时切实保障本行政机关的法律安全。(本篇论文发表在《中国司法》2015年第一期)来源: 司法部政府网 （责任编辑:胡婧）
本文来源: 司法厅
08.12.2015 22:28
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