立法为境外非政府组织合法权益护航——专家解读境外非政府组织境内活动管理法

时隔一年，境外非政府组织的立法再次成为关注热点。自去年4月该法向社会公开征求意见之后，历经一年的潜心修改，境外非政府组织境内活动管理法终于经十二届全国人大常委会第二十次会议通过，并将于明年元旦实施。该法立法期间引起各界高度关注，为厘清相关问题、正确解读和实施法律，记者就此专访了北京大学法学院副教授金锦萍。

长期以来，我国缺乏规范和引导境外非政府组织的专门立法。由于缺乏法律依据，截至今天近万家进入境内的非政府组织中，真正在民政部门登记的不过寥寥数十家，大量境外非政府组织游离在法律之外。

此次境外非政府组织境内活动管理法的立法目的不言而喻：规范、引导境外非政府组织在境内开展活动，保障其合法权益，促进交流与合作。本法的颁布实施使境外非政府组织在我国境内开展活动从无法可依过渡到有法可依，既有利于纾解其原先的合法性困境，也是全面推进依法治国和建设法治国家的必然要求。

在立法过程中，引起一定程度关切和担忧的是该法将境外非政府组织的登记管理机关确定为公安部门。事实上，国外立法中也有公共安全部门负责此项事务的先例，而就我国公安机关的职责来说，除负责违法犯罪活动、恐怖活动和危害社会治安秩序的行为的处置之外，还担负着大量社会管理工作——例如户口、居民身份证、国籍和出入境事务管理、交通、消防和危险物品管理等等。而此次立法之后，公安机关也将依法履行其作为境外非政府组织登记管理机关的相关职责。

本次立法明确了对于境外非政府组织实施“双重管理体制”，即境外非政府组织在境内开展活动同时受到登记管理机关和相关业务主管部门的监督管理。本法明确规定，国务院公安部门和省级人民政府公安机关为境外非政府组织在境内开展活动的登记管理机关，国务院有关部门和单位和省级人民政府有关部门和单位，是境外非政府组织在中国境内开展活动的业务主管单位。

境外非政府组织境内活动法尽管依然延续“双重管理体制”，但是明确规定了政府有义务公布业务主管单位的名录，让境外非政府组织能够按图索骥地顺利找到业务主管单位，同时明确了登记和备案程序，有望解决长期存在的“登记难”问题。

境外非政府组织境内活动管理法明确规定了境外非政府组织在我国境内开展活动需要遵守中国法律，同时也明确了其开展活动的原则和规则。

本法赋予了登记管理机关在法定情形下可以采取行政强制措施的权限，包括：约谈境外非政府组织代表机构的首席代表以及其他负责人；现场检查；询问相关当事人；查询、复制甚至封存有关资料；查封与扣押；冻结银行账户。其他诸如国家安全、外交外事、财政、金融监管、海关、税务、外国专家和反洗钱主管部门等，也在其职责范围之内对于境外非政府组织境内开展的活动依法实施监督管理。

同时为确保国际上通行的非政府组织的3个特性：非营利性、非宗教性和非政治性，立法也明确规定境外非政府组织不得从事或者资助营利性活动、政治活动，不得非法从事或者资助宗教活动。