提高管理水平 促进提档升级 ——《国家生态文明建设示范区管理规程（试行）》解读

　　2016年1月28日，环境保护部正式印发《国家生态文明建设示范区管理规程（试行）》（以下简称《规程》）。《规程》共七章35条，分别是总则、规划和实施、技术评估、考核验收、监督管理和附则，明确了工作原则、工作对象、工作程序和工作要求，是下一步开展国家生态文明建设示范区工作的重要准则。通过印发《规程》，国家生态文明建设示范区创建工作朝着科学化、规范化、制度化的方向迈出了扎实的一步。

　　“十三五”及今后一个时期，环境保护部将按照国家引导、地方自愿，党政组织、社会参与，因地制宜、突出特色，持续推进、注重实效的原则，鼓励、支持各地推进生态文明建设，探索符合“十三五”要求的绿色发展模式和发展路径，同时，对于创建工作在全国生态文明建设中发挥示范引领作用、达到相应建设标准并通过考核验收的市、县、乡镇，环境保护部按程序授予相应的国家生态文明建设示范区称号。

　　出台《规程》是推进国家生态文明建设示范区工作的必然要求

　　出台《规程》具有鲜明的时代背景。十八大以来，党中央、国务院对深入推进生态文明建设做出了一系列重要部署，并陆续出台了一系列重要文件，加强生态文明建设已经成为执政理念。如何在2020年达到与小康社会相适应的生态文明水平，如何保障“两个一百年”目标顺利实现，生态环境是短板，“十三五”是关键，探索实践是重要途径。在这样的背景下，通过出台《规程》并推进国家生态文明建设示范区工作，我们可以拓展新的思路、探索新的途径、构建新的模式，结合地方实际把中央提出的任务和要求落到实处，打造一批试点示范的样板。

　　出台《规程》是生态文明示范创建的内在需求。2000年国务院印发的《全国生态环境保护纲要》提出生态省建设，环境保护部大力推动，各地积极响应。到目前为止，全国有福建、浙江、辽宁、天津、海南、吉林、黑龙江、山东、安徽、江苏、河北、广西、四川、山西、河南、湖北等16个省（区、市）正在开展生态省建设， 1000多个市、县、区大力开展生态市县建设。114个地区取得生态市县的阶段性成果、获得命名，建成4596个生态乡镇，也涌现了一批经济社会与资源环境协调发展的先进典型。2013年6月，中央批准将“生态建设示范区”正式更名为“生态文明建设示范区”。这是中央对环保部门和地方各级党委政府以“生态建设示范区”为平台推进生态文明建设所取得成效的充分肯定。随着工作深入开展，原有规程与现在的形势、要求已不相适应，迫切需要按照新的工作要求从建设理念、建设内容、管理要求等全方面的深化和提升，需要拓展新的思路、探索新的途径、构建新的模式，全方位推动示范区建设的提档升级，进一步发挥生态环境保护在生态文明建设中主阵地和主力军作用。

　　2015年5月，陈吉宁部长在生态省座谈会上指出，“要将习近平总书记关于生态文明建设和环境保护系列重要讲话精神和《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》的新要求作为指引，做好指标、规程的修订工作，进一步提高生态文明建设示范区规范化和制度化水平”。为此，环境保护部在深入调研和总结经验的基础上，编制了《国家生态文明建设示范区管理规程》。《规程》的发布，将进一步提高生态文明建设示范区管理规范化和制度化水平，促进生态文明建设示范区提档升级，是全面开展生态文明建设示范区工作的指导性文件，为有序推动生态文明示范建设提供重要的制度保障。

　　《规程》编制过程注重系统科学完整

　　一是充分利用已有工作基础。现行的《国家生态建设示范区管理规程》对示范区的顺利推进发挥了重要作用。但同时也存在一些问题，如考核周期较长、个别管理要求与工作实际衔接性不强等问题。《规程》编制充分借鉴了已有工作经验，在国家生态建设示范区管理规程框架基础上，结合生态文明建设示范区创建新情况、新要求，进行全面修改完善，优化生态文明建设示范区的管理。

　　二是充分考虑示范区工作的衔接。从生态建设示范区过渡到生态文明建设示范区需要做好工作衔接。当前创建地区的工作进展存在明显差异，有的地方刚刚起步，有的地方已经进入评估、验收阶段，而有的地方已经获得命名。为了实现示范区“平稳过渡、提档升级”，保证各创建地区之间的公平性，减少工作重复，提升工作效率，《规程》围绕生态建设示范区和生态文明建设示范区的衔接做出明确规定。

　　三是注重体系的完整性和统一性。生态文明建设需要在不同层级探索有效模式。生态文明建设示范区包括省、市、县、乡镇、村等不同层级和类型。《规程》从体系完整性角度考虑，建立统一规范的管理框架，明确不同级别国家生态文明建设示范区的管理要求，对不同层级创建工作中相同的工作程序，统一提出规范性的管理要求。

　　四是完善分级管理。简政放权是当前深化改革的重要任务。《规程》针对现有示范区管理程序较复杂、层级较多等问题，进一步加强示范区分级管理，明确创建地区和国家、省、市、县等不同管理主体的责任和义务，适当简化程序，建立上下联动的工作运行机制，提高可操作性和工作效率。

　　五是强化全过程动态管理。生态文明示范区创建是一个过程，《规程》完善示范区监管程序，明确监管要求和各方责任，细化明晰示范区创建和管理各个环节的管理要求，加强全过程管理。同时，生态文明建设是一个动态过程，不可能一蹴而就，更不可能一劳永逸，生态文明建设示范区工作需要持续推进。《规程》进一步严格示范区的规范化和制度化，强化后续监督，明确退出机制。

　　《规程》特点鲜明

　　一是突出对示范区创建的针对性和指导性。国家生态文明建设示范区包括省、市、县、乡镇、村以及工业园区6个不同层级。根据现有工作体系，市、县、乡镇是当前生态文明示范区建设的重点，因此《规程》着重明确了市、县、乡镇的管理要求。生态文明建设示范省是一个长期目标，需要一个长期过程，随着实践的深入，也将会发生变化，因此省的创建暂时参照《规程》执行。我国村级数量众多，各地情况差异较大，创建工作由各省组织进行，国家制定标准进行指导。工业园区有单独的管理办法。

　　二是突出示范区工作衔接性和延续性。《规程》内容和框架与原有生态建设示范区工作基本一致，生态文明建设示范区创建的环节和程序与生态建设示范区基本保持一致，保证了已有创建工作的延续性。对于已经获得国家生态市、生态县称号的地区，《规程》第三十五条明确规定，“符合本规程第十条规定条件的，不再进行技术评估，可以直接申请考核验收。申请考核验收前，由省级环境保护部门进行预审。”

　　三是突出分级分类管理的规范性和可操作性。《规程》对市县创建地区和乡镇创建地区进行差别化分级管理，增强示范区管理的可操作性。市、县创建以环境保护部为主体，省级环境保护部门主要负责预审等环节。乡镇创建以省级环境保护部门为主体，环境保护部主要负责制定指标、发布规划指南、视情况开展抽查、公告命名。明确不同类型创建地区的管理主体、管理事权、管理内容和程序。

　　四是突出全过程、动态化管理的规范化和制度化。在强化规范性方面，《规程》进一步完善和明确规定了技术评估、考核验收、整改、公示公告等各环节的工作时限。同时，进一步规范了市、县技术评估后的整改工作要求。在强化制度化方面，《规程》进一步加强了后续监管，包括创建地区后续工作推进和完善档案的要求、抽查和复核、警告和撤销称号的条件等。此外要求“省级环境保护部门应当建立相应的专家库”，加强了对省级规范化管理的要求。

　　五是突出创建工作过程的公开性和公众性。《规程》注重创建工作的公众参与和创建过程的公开性，在多个环节明确了公众参与的内容和形式。在规划实施环节，明确提出创建地区要及时发布或定期更新关于生态文明创建的相关信息。在技术评估环节，明确提出要开展民意调查。在审查命名环节，明确了公示公告的要求。这些内容确保了公众参加创建的机会，使创建过程更加公开，体现了生态文明建设示范区全民参与的性质，也保障了创建结果的客观公正。