土壤新标能否交出满意答卷？　 收紧限值，坚持“反退化原则”，业界期待更具操作性

　　 编者按  

　　现行《土壤环境质量标准》（GB 15618-1995）于1995年发布，1996年3月开始实施。有关各方普遍认为，这一标准过于陈旧，难以适应我国土壤环境形势的新变化、新问题和新要求。这一标准自2006年进入修订程序已有9年，新标至今仍在讨论、修订中。

　　 ◆崔筝  

　　今年初，环境保护部公布了《土壤环境质量标准》修订草案的征求意见稿（以下简称修订草案），并向社会公开征求意见。尽管修标者费尽心力，但土壤学界仍有各种建议和意见。目前，这些修标建议已送至修标者案头。据相关人员透露，此次征求意见之后，草案在进一步修改后将进入第二轮征求意见，至于最终发布出台则还无时间表。

　　 统一限值标准国际少先例  

　　 发达国家通常不是简单地作出“达标”或“不达标”的评价，而是采用基于风险评估方法实施土壤污染风险管控  

　　西方发达国家在土壤标准上并不像中国这样纠结。几乎没有西方国家像中国一样专门制定全国统一的土壤污染限值标准。

　　中国科学院地理科学与资源研究所环境修复室主任陈同斌告诉记者，西方发达国家的农业用地污染总体来说并不严重，因此没有必要制定专门的农业用地土壤标准。

　　他说，由于土地所有制的不同，在国外，土地私有制的情况较多，农场主等土地所有者会尽力保护自己的土地不受污染影响。这是西方土地污染较轻的根本原因。

　　陈同斌支持中国收紧土壤标准。“中国有近1/5的耕地存在重金属超标问题，不能不管。要有标准来管起来，并且和保障食品安全联系起来考虑。”

　　但编制一个适用于中国的土壤污染标准，并非易事。

　　此次土标修订草案编制说明指出，从国际经验来看，发达国家通常不是简单地对土壤环境质量作出“达标”或“不达标”的评价，而是采用基于风险评估方法实施土壤污染风险管控，其土壤环境标准主要是土壤环境风险筛选值或指导值，当土壤污染物含量超过相应风险筛选值，要求启动土壤详细调查和风险评估，并提出针对性风险管控或土壤修复措施等。

　　以各国在镉污染的防治为例，美国由国家环保署颁布用于保护生态环境和保护人体健康的土壤筛选导则（soil screening guidance），再由各州自行确定土壤镉标准限值。英国环保署则是按照土地利用类型，制定了土壤质量指导值 ，规定土壤镉污染“起始浓度”为3.5毫克/千克。

　　另一些欧洲国家的标准体系则将背景水平、生态毒理学 、土壤质量基准综合构成标准限值体系，以确保准确评判土地的利用目标和受污染程度。

　　在土壤污染曾经成为严重问题的日本，土壤标准的设定也与中国不同。以镉污染为例，日本土壤标准以保护土壤和地下水为目标，综合考虑土壤镉的生物活性，制定出土壤浸出液（将土壤和 10倍量的水混合，将污染物浸出）的浓度标准，与中国试图规定的重量含量标准并不相同。

　　“几乎没有一个大国制定了统一限值的国家标准。”陈同斌介绍，在欧美国家，土壤污染的治理重点在于场地污染，涉及土地多为建设用地，农用土地污染问题并不如中国突出。

　　 修订草案有哪些亮点？  

　　 新增污染物项目，重点考虑重金属和有机污染物，大幅收紧土壤铅污染限值，坚持农用土地“反退化原则”  

　　现行土壤环境质量标准执行的近20年，也正是中国环境问题不断凸显的时期，土壤污染带来的食品安全问题和健康问题频频出现，也在不断拷问各级政府。在实际的环境管理工作中，现行标准出现了适用范围小、污染物项目少、指标限值需要完善等问题。

　　因此，在修订工作思路上，修订版继续以农用地土壤环境质量评价为主，与建设用地土壤环境风险评估标准共同构成土壤环境质量评价标准体系，不再规定全国统一的土壤环境自然背景值。

　　在标准适用范围上，原《土壤环境质量标准》改名为《农用地土壤环境质量标准》，因为现行标准主要基于对农业用地的保护，并未考虑其他土地利用方式。普遍认为，改名后的标准将更具有针对性。

　　在修订农用地土壤标准之外，同时征求意见的还有《建设用地土壤污染风险筛选指导值》，规定了建设用地土壤环境功能分类、污染物项目及健康风险筛选指导值。这其中包括118种土壤污染物的风险筛选指导值，以及监测、实施、监督等要求，适用于筛查建设用地土壤污染风险、启动建设用地土壤污染风险评估。

　　标准的修订在土壤污染物项目上亦有所增加。原标准中土壤污染物包括8个无机污染物（镉、 汞、砷、铜、铅、铬、锌、镍）和两个有机污染物（六六六、滴滴涕）。修订草案在保留原有污染物项目之外，还增加了总锰、总钴、总硒、总钒、总锑、 总铊、氟化物、苯并［a］芘、石油烃总量、邻苯二甲酸酯类总量等10种土壤污染物选测项目，适用于特定地区土壤污染调查与评价。

　　编制说明指出，全国土壤污染状况调查结果显示，原标准规定的集中重金属污染物在全国范围检出率、超标率较高，两种有机污染物情况有所好转，但仍有部分地区超标。

　　其中，标准新增项目主要考虑中国部分地区土壤存在上述污染物含量异常现象，参与此次修订工作的环境保护部南京环境科学研究所副研究员王国庆告诉记者，在本次修订标准中作为选测项目进行规定，建议限值主要是根据污染物的生态环境效应、中国土壤环境背景含量情况提出。

　　此次土壤标准大修的另一重点则是土壤污染物限值的规定，最引人关注的则是镉和铅的变化。

　　原标准中的镉限值是按照最保守取值原则确定的0.2毫克/千克为依据，编制组称，相关各方普遍反映原标准中镉“限值偏严”。在新标准中细化为四档，按照 pH 值从小到大，将原标准的 0.3毫克/千克和0.6毫克/千克细化为 0.3毫克/千克、0.4毫克/千克、0.5毫克/千克 和0.6毫克/千克。

　　一直为学界所诟病的土壤铅污染限值，也在此次修订中大幅收紧。原标准中，一般农田二级标准规定铅含量为250毫克/千克~350毫克/千克。

　　王国庆介绍，“限铅”的目的是遏制土壤铅污染不断加重趋势，控制土壤铅污染的生态环境风险。有研究表明，当土壤铅浓度大于100毫克/千克时，儿童血铅可能会达到15微克/100毫升，会对儿童健康产生不利影响。此次修订将铅限值调减为80毫克，亦与近年多次多地发生的广受关注铅污染和居民血铅超标等事件相关。

　　有机污染物方面，土壤中六六六和滴滴涕含量限值由原标准中的0.5mg/kg收紧至0.1 毫克/千克。六六六和滴滴涕属于《持久性有机污染物公约》首批重点控制的物质，也是食品安全和国际贸易关注的重点污染物，中国从1983年起禁止使用，即使经过20多年的自然消解，部分地区仍有检出。

　　除了对污染物管理的改动，本次修订还包括更新土壤污染监测要求，补充实施与监督要求等内容。在监督要求中，更是提到了要坚持农用土地“反退化原则”，即土壤中污染物含量低于标准限值的，应以控制污染物含量上升为目标，不应局限于“达标”。

　　王国庆亦表示，反退化原则是此次改动的亮点之一，重要意义在于凸显了国家对农用地土壤环境监管推行“保护优先”和“反降级”，最大限度保护农用地土壤的生态功能，保障农产品质量安全。

　　 学界有哪些期待？  

　　 土壤标准应该和各地土壤的母质联系起来；设立镉的梯度标准限值；相关监管体系和监管制度有待建立  

　　这样一份千呼万唤始出来的土壤标准修订草案，业界依然认为有所局限。比如一些观点认为，与中国许多的环境标准相似，土壤质量标准中一些污染物的限值也太过严格和死板。其中，最大的争议莫过于与旧标相比，仍继续设立一些污染物的统一限值。

　　“土壤标准应该和各地土壤的母质联系起来。”轻工业环保研究所总工宋云认为，一些地区重金属土壤的背景值高的现实，使得统一限值的标准，并未得到很好的执行，失去了标准的意义。

　　“标准最大的意义是要能执行。”中国科学院地理科学与资源研究所研究员杨林生认为，修订稿中对一些污染物限值的规定依然不甚理想，在执行的时候会面临问题。

　　杨林生分析称，六六六、滴滴涕等污染源切断已经多年，目前进一步收紧标准几乎不会存在任何问题，而铅、镉和其他重金属的限值在操作实施的时候则会面临很大问题。

　　中国环境监测总站研究员赵晓军等曾撰文指出，现行的1995年《土壤环境质量标准》过于强调全国标准限值统一性，由于中国不同区域地球化学条件差异显著，采用同一标准限值来评价全国不同地区土壤环境质量显然不够科学。

　　以镉污染为例，赵晓军等指出，全国20个主要土壤类型之间，镉背景含量差异显著，在对于镉含量超限的问题上，应首先与这一地域土壤背景值比较，区别是外来污染还是自然高背景值。

　　赵晓军建议，在标准设定方面，应设立土壤镉的梯度标准限值。比如：一级土壤自然背景值；二级土壤环境指导值（受污染但可使用）；三级土壤污染修复值（高风险必须治理）。三级土壤分别作为保护土壤功能自然背景，保护土壤生态环境和人体健康安全。

　　在此次修订稿中，虽然取消了全国统一的土壤环境自然背景值，但大部分污染物，尤其是重金属污染物，依然使用了统一的标准限值。

　　“对公众来说，环境质量标准肯定是看上去越严格越好。但在管理上，过于严格的标准难以实现，实施中往往打折扣，效果不一定好。”陈同斌表示。

　　杨林生则认为，标准出台只是标准实施的第一步。可以设想，在标准实施问题上，国土部、农业部、环境保护部等部委之间的意见协调不困难，关键在于从中央到地方的执行。“需要出台一个对标准的解释，像是对法条的司法解释一样，地方才好执行。”

　　国际经验中，环境标准与相关法律的配套更值得借鉴。王国庆指出，虽然发达国家土壤环境监管制度不同，土壤环境标准的名称和功能各异，但共同点是与相关法律法规相配套。

　　王国庆表示，当前，中国尚无土壤环境专项法律法规，土壤环境监管体系和监管制度有待建立。

　　 原载于财新《新世纪》