袁振龙：城市治理面临的问题及破解对策
城市治理是国家治理的重要内容，已经成为国家治理体系最重要的组成部分。随着我国城市化进程的不断深入和新型城镇化战略的不断推进，我国城市的数量不断攀升，城市规模不断扩张，城市人口不断增加。据国家统计局公布，截至2014年末，中国城镇常住人口达74916万人，占总人口比重为54.77% 。据估计，未来中国还将有几亿人要进入城市工作生活，城市治理将在国家治理体系中占有越来越重要的位置。随着信息化、网络化的不断发展和各种新技术的不断应用，城市系统的运行管理越来越复杂，对城市治理的要求亦越来越高。让城市生活更加美好、安全、宜居，其根本的出路在于良好的城市治理。但当前我国城市仍处在粗放型发展阶段，城市治理的重要性并没有得到各级政府、科研机构和社会各界足够的重视，各种城市问题频繁发生，给国家财产和人民生命安全造成了较大威胁。本文旨在系统梳理城市治理的问题及成因，厘清城市治理的思路，促进城市治理能力和水平的提高。
当前中国城市治理存在的突出问题
所谓“城市治理”，是指在城市党委、政府的主导下，政府部门、专业机构、企事业单位、社会组织和城市市民等主体依照国家法律和相关规则共同参与城市公共事务管理的过程。在这个过程中，党委、政府的领导是否到位，政府部门的服务管理是否完善，专业机构的资质、数量和服务水平是否满足需要，企事业单位、社会组织和城市市民等在城市治理中的作用是否得到充分发挥，城市治理的法律法规是否完善等等，都会影响甚至制约城市治理的成效。改革开放以来，我国城市的管理和服务水平总体上不断提升，但与发达国家的城市治理水平相比，我国城市治理的格局仍未完全形成，城市治理成效仍然偏低，城市治理领域依然存在着诸多突出问题。
党委、政府对城市治理重要性的认识有待进一步提升
党的十八届三中全会明确提出了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。城市治理作为国家治理的重要内容，无疑是全面深化改革的重点对象。但长期以来，我国不少城市的党委、政府在单方面追求GDP增长的传统政绩观的促使下，对城市基础设施建设和经济发展比较重视，对城市的管理服务特别是城市治理的战略性地位重视不够，对其研究、设计、决策、指导、投入和监督也不够。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的城市治理格局尚未完善，导致城市各类问题和安全事故频频发生，直接影响和制约了我国城市化质量的提升。
政府部门的服务管理工作有待进一步优化
在传统的城乡二元管理体制的制约下，大多数城市政府部门的服务管理难以及时应对城市化快速推进和城市人口特别是流动人口快速增长的形势，尤其体现在城乡结合部的管理滞后和流动人口难以享受城市基本公共服务上。城市各级政府部门的机构设置、人员编制、财政投入、工作方式等基本沿袭以往按照本地户籍人口的一定比例配置的思路。随着城市化进程的快速推进和对服务管理需求的快速增长，城市政府普遍存在着部门设置不匹配、人员编制不完善，财政投入不合理、服务管理资源配置不均衡等问题，这些与广大市民及社会各界快速增长的服务管理需求存在着较大差距。公共服务不够细致，服务标准偏低，管理工作不太到位，对社会和行业的监管存在着一些漏洞和空白，服务管理资源局部过密和局部匮乏等现象并存，资源重复浪费和资源极度缺乏同时出现。城市服务管理工作明显滞后于社会的需求，导致一些市民对政府部门存在着“用不上、用不着、没有用”等看法，长此以往，势必影响广大市民对政府部门的认同感和信任感。
专业机构的培育发展有待进一步扶持
资源、财富、信息、技术和人口等在城市的高度聚集，增加了城市对各类专业服务的需求。城市作为现代社会中超级复杂的综合体，由无数个专业系统协调运作、共同推动，因此，城市数量的增长、城市规模的扩大和城市人口的增加，都日益增加了对专业服务机构和专业服务人才的需求。但现实中，我国专业服务机构的数量明显不足，专业服务人才特别是技术人才存在缺口，专业服务的质量整体偏低，城市对专业服务需求的快速增长与专业服务机构及人才的供给不足矛盾突出。我们在多次调查中发现，许多城市的安全生产事故，大多是由于相关专业机构缺乏足够的专业人才，而经常使用缺乏相应资质的临时工作人员进行违规施工，以及监管不到位造成的。一些地方甚至出现了专业服务机构为了应付相关部门的资质审查，经常出资租用非本单位职工资格证书的违法行为。专业人才及专业机构的不足，导致城市治理的合力难以形成。
社会各界参与城市治理的广度、深度、力度有待进一步扩展和加强
改革开放极大地解放和发展了中国社会的生产力，但也将不少社会大众导入了以追逐金钱为主要目标的奋斗历程，一些企事业单位和市民渐渐忘却了自身的社会责任，对城市治理关注不足、参与不足、监督不足、支持不足、自律不足，造成城市治理在一定程度上有名无实。面对市场竞争的巨大压力和改革压力，不少单位纷纷压减所谓的“非必要开支”，进一步减少了对城市治理的支持和投入，将城市治理仅仅看作是政府部门单方面的事情，城市基础设施的建设和维护变得越来越杂乱无章；当前不少城市中能够参与城市治理的社会组织数量明显不足，服务水平和能力有待进一步提升，这些都制约了城市治理水平的提升；住房、教育、医疗等方面的巨大负担，使不少市民不得不把时间、精力和资源主要用于自身，而极少投入到城市治理上，市民对市政基础设施的关心和维护不够，甚至经常出现故意破坏市政基础设施的现象。总之，企事业单位、社会组织和市民参与城市治理的动力和意识不足，以及城市治理本身载体和平台的匮乏，导致许多城市的治理工作严重缺乏社会参与。
破解城市治理困局、提升城市治理水平的对策
“推进国家治理体系和治理能力现代化”是一项长期工程，而努力破解城市治理困局、加强和改进城市治理工作、提升城市治理水平则是其中的重要内容。我们必须以党的十八大、十八届三中、四中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神为指导，认真学习借鉴国外城市治理的先进经验，结合中国城市发展实际，不断探索实践。
落实城市治理的战略地位，首先要纳入“四个全面”的总体部署
未来城市之间的竞争，不仅仅是经济实力的竞争，更是城市治理能力和水平的综合竞争。可以预见，未来哪个城市能在城市治理领域取得突破性进展，那么该城市对国家治理的贡献将更大，也可能在城市竞争中取得先机。要提升城市治理水平，政府必须把城市治理工作放在城市工作的重要位置，列入城市党委、政府的重要议事日程。同时，仔细梳理可能存在的问题和薄弱环节，主动研究城市治理规划和政策，加强对城市治理工作的保障和支持，引导政府部门和社会各界切实提高重视程度和投入力度。此外，要把城市治理工作纳入“四个全面”总体部署的重要内容并认真抓好落实，努力实现城市治理的“小康”标准，扎实推进城市治理的全面改革，全面开展城市治理的法治工作，确保党对城市治理的全面领导。
推进城市治理的转型升级，重点是优化城市服务管理的资源配置
伴随着经济发展进入新常态，城市建设管理也从以前的粗放式管理进入精细化治理。这就要求政府提高城市建设规划标准，切实改变目前城市建设发展中存在的标准不一、标准过低甚至没有标准等乱象；加强对城市建设管理的监督指导，逐步改变目前由于城市建设年代不一造成的建设标准偏低等问题；对城市建设发展中的短板逐步进行补齐补强，提升中国城市应对灾难事故的能力和水平。同时，要进一步优化城市服务管理的资源配置，把更多资源和力量配置在基层一线，加强对城市建设和城市运行各领域各行业的监管，广泛应用GPS、GIS、物联网和现代感知技术等，提高城市服务管理的智能化水平，增加城市服务管理力量与社会单位和广大市民直接沟通和服务的机会。
提升城市治理的专业化水平，前提是扶持专业的服务机构
随着现代技术的广泛应用，城市的运行越来越复杂，需要大批有专业资质的技术人员和专业机构。建议政府出台政策扶持专业服务机构的发展，同时，相关高校和职业教育机构也要加强对社会用工需求的调查，前瞻性地提供相应的专业技术教育，为城市建设和城市运行提供大量的专业人才和专业服务，最终形成持续稳定的专业服务队伍，切实改变专业机构资质不全、工作人员不专业、工作队伍不稳定的状况。
提高城市治理的社会参与，关键是搭建城市治理的参与平台
要提升城市治理水平，必须进一步调动企事业单位、社会组织、基层社区及广大市民参与城市治理的积极性和主动性。政府必须通过政策引导、网络宣传、媒体宣传、培训教育等方式努力营造社会各界共同参与城市治理的氛围和环境，切实强化参与城市治理的意识。其中，关键是要最大限度地开放城市治理的公共空间，努力搭建和创新参与城市治理的载体与平台，形成并扩大城市治理的公共讨论，达成新共识，寻找新良策，增进社会各界对城市治理的关注和重视，尽早完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的城市治理格局。
加强城市治理的法制建设，核心是完善城市法规的立法执法
城市治理虽然是国家治理的重要组成部分，但更多属于地方治理的范畴。我国城市发展速度较快，城市治理领域的新情况新问题不断出现，因此，各城市党委、政府、人大（特指有地方立法权的城市人大）要按照党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的要求和部署，大力加强对城市治理领域法制建设进展的调查研究，及时推动城市治理领域的立法调查研究和前期论证，尽早健全完善地方城市治理法制体系，为依法推进城市治理工作提供强有力的保障和支持；全面掌握本市城市治理法制建设的短板和薄弱环节，有针对地对现有城市治理领域的地方法规进行修改完善；研究制定城市治理领域法制宣传教育规划和年度计划，进一步加大对政府部门、企事业单位、广大市民关于城市治理领域法制建设的宣传教育力度；强化城市治理领域依法行政、依法治理的力度和强度，加大对城市治理领域各类违法违规行为的惩处力度，从而切实提升城市治理的法制建设水平。
——作者系北京市社会科学院首都综合治理研究所副所长、研究员/ 《国家治理》，2015年4月30日