城市转型中的“减”与“增”
——上海推进建设用地减量化破解土地资源紧约束
建设用地“负增长”，总规模“总量锁定”……人们常说的“大上海”，如今在土地使用上格外“小气”。
上海市委书记韩正说，要坚持问题导向，深刻把握城市未来发展的重大问题，要搞好科学规划，引领城市全面协调可持续发展。现实情况是：土地资源的紧约束，已经成为上海城市发展的新常态，传统用地扩张式发展模式已经不再符合上海土地资源的现实情况。
如何破解土地资源紧约束，让建设用地减量，让经济发展增效，已成为上海城市建设者们持续求索的课题。
敲定建设土地“天花板”
“如果建设用地减量化这篇文章不做好，整个上海的发展是灾难性的。”韩正这样强调。
“减量化”就是对不符合土地利用总体规划要求，而且社会经济或者环境效益较差的建设用地，通过拆除复垦等土地整治工作，恢复农地生产能力，发挥生态用地功能。上海市规划和国土资源管理局局长庄少勤说，上海建设用地减量化的重点是规划建设区外现状低效工业用地。
上海为什么着力强调建设用地减量化呢？因为土地已成为上海当前面临的最大资源瓶颈。截至目前，上海建设用地总规模超过全市陆域面积的40%，明显高于不少国际大都市。据介绍，上海此前设定的2020年建设用地规模目标为3226平方公里，接近全市陆域面积的48%。而今年，上海将2020年的阶段控制目标确定为3185平方公里，为未来建设用地的“终极规模”。上海市明确要求：“建设用地规模必须只减不增、必须负增长”。
庄少勤说：“在土地利用问题上，上海已经给自己戴上‘紧箍咒’，城市发展进入资源‘紧约束’阶段，必须转型升级。”
据统计，上海现状建设用地中工业用地比重偏大，其中，规划建设区外现存低效工业用地约占198平方公里，该区域工业用地占全市工业用地比重接近1/4，工业总产值占比却不到10%。“因为这里的大部分企业都是改革开放早期的镇、村集体或私营企业，如今这些企业竞争力和经营效益下降，能耗、污染、安全等问题越来越突出，因此我们把‘198’区域作为减量化工作的重点。”上海规划和国土资源管理局综合保护处处长黎而力说。
2014年，上海市共落实“198”区域减量化地块689公顷，预计到2015年底基本完成上述地块的复垦验收工作。2015年，全市下达“198”区域减量化考核任务共700公顷，截至目前，已立项958公顷，占下达任务的136.8%。
土地增量来自高效利用
习惯了城市“摊大饼”发展模式的建设者在紧约束面前，也在探索转型新路径。庄少勤告诉记者：“推进减量化，实现‘负增长’，就要先‘存量优化’，把低效用地转为高效用地。”
上海浦东郊区的祝桥镇经发办副主任黄勤对此深有感触。黄勤告诉记者，祝桥工业园正在和邻近的江苏启东滨海工业园合作，帮助祝桥符合产业导向的减量化企业落户启东园区，实现产业有序转移。
“双方合作是三方得益，启东拿到了相对优质的企业，祝桥实现了土地减量化，企业还拿到了清拆奖励。”祝桥镇减量办主任陶仁炯说：“减量化中，绝大部分企业为‘三高一低’企业，应予直接清拆。镇里邀请第三方评估机构，对这类企业进行评估之后，镇里给予一定数额的清拆奖。”不仅如此，减量化腾挪出的建设用地指标用于祝桥工业园区后，租赁收入远大于各村集体收入，同时产业结构的提升给祝桥镇里带来的效益也不可小觑。
由建设用地减量化而实现的“存量优化”，带来的不仅是地方经济效益的增长，还为城市建设者带来新的发展思路。比如，郊区土地可以置换，在市中心的“新空间”就可以来自土地的综合开发利用：将地铁站与其上盖的住宅、商业设施等统一规划、同步实施，已成为上海创新土地利用的重要探索。上海地铁10号线吴中路停车场上盖，规划为综合用地，将建成博物馆、购物中心、酒店等，规划面积达50多万平方米。通过“一地多吃”，既建成一座地铁停车场库，又相当于充分开发利用300亩土地。
今年，上海出台专门政策，通过区域整体转型、土地收储后出让和有条件零星开发等路径，着力盘活存量工业用地。“这些政策，将对企业形成明显激励，土地在‘减量化’，经济效益却在增加。”上海市土地学会副会长袁华宝说。
“推进‘减量化’必然要触及痛点。”庄少勤坦言，一些镇、村集体或私营企业，历史上也曾是城市经济的重要组成部分，为城市发展做出过贡献。但是随着时代的变迁、产业的升级，这些企业大多已经不适应经济新形势，企业竞争力、经营效益下降，能耗、污染、安全等社会问题突出，需要建立逐步引导退出机制，不能为了眼前收益，而牺牲长远利益。
必须承认，转型是痛苦的，是一个城市升级的“涅槃”过程，不仅需要持续的努力，还需要勇气和智慧。
上海西郊青浦区练塘镇是黄浦江水源保护地，不适合发展工业。而且，练塘镇的“198”区域基本是农村集体建设用地，土地以及部分厂房租金是村集体资产收入，企业被清拆后，集体资产面临“缩水”。为确保集体资产不减少、收益不降低，青浦区采用带条件出让土地的方式，将拟出让的优质商业办公用地明确一定面积作为减量化置换物业，由区政府明确，由实施减量化的镇集体经济组织，以“地价+建安成本”的成本价定向购买，资金来源为减量化后集体所得补偿款中剩余部分及自筹资金。
以练塘镇芦潼村为例，到今年底将有6家企业签约减量化，共占地25亩，按政府规定的最低出租价算，每年村里可收入土地使用费近70万元。
实际上，转型并不是一蹴而就的。一些基层干部坦言，盘活存量土地，在企业意愿、政府财力和制度支撑等方面面临一些操作困难。土地管理方式的改革，相当于政府“自己革自己的命”。
上海市市长杨雄说，城市终极规模的锁定，有赖于土地规划的边界约束建设用地规模只减不增，“以土地资源利用方式转变，倒逼城市发展转型。”开弓没有回头箭。应对资源环境紧约束挑战，加快推动创新驱动发展、经济转型升级，落实最严格的土地管理制度，转变土地利用方式，上海别无选择。（经济日报记者 李治国 黄晓芳）
