西宁市人民政府办公厅 关于转发西宁市国家基层卫生综合改革 重点联系点实施方案的通知 (宁政办〔2014〕216号)

各区、县人民政府，市政府各局、委、办：

　　根据国家基层卫生综合改革重点联系点启动会议精神，我市被纳入全国16个基层卫生综合改革重点联系地区之一，城北区、湟中县作为重点联系区县开展试点工作。按照国家卫计委、财政部《基层卫生综合改革重点联系点工作方案》要求，市卫计委、市财政局制定了《西宁市国家基层卫生综合改革重点联系点实施方案》，并经省卫计委和国家基层卫生综合改革重点联系点技术指导组审核同意，报请国家卫计委审核同意。现将该《实施方案》转发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

西宁市人民政府办公厅

　　　　　　　　　　　　　　　2014年12月16日

西宁市国家基层卫生综合改革重点联系点实施方案

市卫生和计划生育委员会   市财政局

　　根据国务院《关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的意见》和国家卫计委、财政部下发的《基层卫生综合改革重点联系点工作方案》要求，为进一步深化基层卫生综合改革，落实重点联系点各项工作任务，特制定本实施方案。

　　一、总体目标

　　以党的十八大精神为指导，以城乡居民健康利益为中心，以人人享有基本医疗卫生服务为目标，按照“保基本、强基层、建机制”和“维护公益性、调动积极性、保障可持续”的总体要求，坚持政府主导和公益性的原则，利用3年时间，紧紧围绕基层卫生综合改革重点联系点工作，积极探索创新基层卫生服务管理运行新机制，健全绩效考核制度和分配制度，调动基层医务人员积极性，创新基层卫生服务新模式，提升基层卫生管理质量和服务能力，为基层卫生综合改革提供可借鉴的经验和依据。

　　二、实施时间与范围

　　实施时间为2014年-2016年，为期3年。以西宁市城北区、湟中县为重点联系地区，先行试点，取得经验成效后，逐步在全市推广实施。

　　三、具体任务

　　（一）夯实创新基层卫生管理运行新机制

　　1．构建紧密型基层卫生一体化管理新体制。 探索建立社区卫生服务中心（乡镇卫生院）和社区卫生服务站（行政村卫生室）的规划设置、人员、业务、药械、财务、绩效考核和信息化管理“七统一”管理和非政府举办社区卫生服务站、行政村卫生室实行财务独立核算、责任独立承担“两独立”的管理运行新体制。联系区县制定完善基层医疗卫生机构一体化管理配套政策措施，以调整优化现有基层医疗卫生资源为核心，理顺管理体系和运行机制，推行社区卫生服务中心对社区卫生服务站、乡镇卫生院对行政村卫生室“人、财、物”的统一高效管理，实现网格化管理。到2016年，以区（县）为单位，紧密型基层医疗卫生机构一体化管理率达到100%。

　　2．建立基层医疗卫生机构负责人任期目标责任制。 全面落实基层医疗卫生机构负责人公开选拔、择优聘任，实行任期目标责任制。联系区县研究制定基层医疗卫生机构负责人任期发展目标指标体系，定期考核评价指标体系和选拔准入退出标准，加大监督考核，考核结果与负责人收入和任免挂钩。严禁把负责人收入与基层医疗卫生机构的经济收入挂钩。对考核不合格的负责人按照有关程序予以解聘。到2016年，基层医疗卫生机构负责人任期目标责任制实施率达到100%。

　　3．探索建立第三方基层卫生监督评价机制。 联系区县可依托社会中介评价组织或聘请专家，成立专门的监督评价组织，探索建立对基层医疗卫生机构的管理运行、基本医疗、基本公共卫生服务等工作实行第三方监督评价机制。联系区县要制定相关政策制度和措施，以达到监督评价客观公正的目的，促进服务质量的持续改进和服务能力的提升。

　　（二）积极探索建立长效的基层卫生补偿新机制

　　在“核定收支、核定任务、绩效考核补助”的基础上，探索基层医疗机构补偿新机制。 一是 在当地财政部门监督指导下，探索建立由卫生行政部门财务集中管理下的，以内部成本核算管理为基础的基层医疗卫生机构收支两条线管理新机制。联系区县制定完善相应的财务收支管理制度，发挥区县卫生行政部门核算中心作用，加强对基层医疗卫生机构的财务收支管理，落实基层医疗卫生机构独立法人地位和业务收支自主管理机制，提升基层医疗卫生机构经费运转效能。 二是 探索非政府举办社区卫生服务机构基本药物零差率造成的经费缺口，由联系区县卫生行政部门会同财政部门探索建立财政补助机制或采取政府购买基本公共卫生服务项目等方式予以补助解决的政策。 三是 改革政府购买基本公共卫生服务项目补偿机制。探索改革基本公共卫生服务项目补助经费管理使用政策，将基本公共卫生服务项目补助经费作为政府购买机构服务的业务收入，纳入机构财务收支管理，调动机构积极性，提高经费使用成效。同时，构建基层医疗卫生机构与政府建立购买合同式契约关系，完善基层医疗卫生机构先服务，政府依据服务的数量、质量效果和群众满意度经绩效考核后支付购买项目补助经费的补偿机制。联系区县要完善健全政府购买基本公共卫生服务基层医疗卫生机构准入、退出标准与运行管理机制，制定经费收支管理政策。

　　（三）着力完善激励机制和持续循环的绩效管理体系

　　1．建立以业绩为导向的基层卫生服务绩效考核体系。 依托信息化手段，探索构建机构内部“以服务质量指标为核心、服务数量为支撑、群众满意度为印证”的绩效考核指标体系。

　　2．探索建立分配激励机制。 探索建立基层医疗卫生机构以规范诊疗行为、提升服务质量与数量、群众满意度为核心的工资总额外浮动绩效分配激励机制，体现优绩优酬、多劳多得，调动医务人员积极性。基层医疗卫生机构每月提取一定比例的医疗业务收入作为浮动绩效工资，同时，依据年度目标考核、绩效考核结果，基层医疗卫生机构可提取一定比例（最高不超过60％）的收支结余作为浮动绩效工资纳入分配激励机制，提升服务质量和效率。联系区县制定绩效考核与工资总额外浮动绩效分配激励政策措施，严禁将医务人员收入与药品及检查等收入挂钩。

　　3．建立以业绩为导向的基本公共卫生补助经费分配激励机制。 联系区县制定相关政策措施， 一是 依据基层卫生一体化管理模式规定，明确行政村卫生室、社区卫生服务站和乡镇卫生院、社区卫生服务中心的基本公共卫生服务任务分工和资金分配比例，考核后依据社区卫生服务站、行政村卫生室完成承担任务的数量与质量，按不低于人均经费40％的比例核拨。 二是 将社区卫生服务中心（乡镇卫生院）通过政府购买服务获取的基本公共卫生服务项目补助经费作为业务收入，在保证提供公共卫生服务成本费用支出后，纳入浮动绩效工资分配激励机制。 三是 改革社区卫生服务站（行政村卫生室）基本公共卫生服务项目绩效管理方式，探索实行以站（室）为单位按季度绩效考核、按月核拨的试点工作，取得经验后逐步推广。

　　（四）探索完善基层卫生服务新模式

　　1．巩固完善医疗卫生服务总院（医联体）运行新机制。一是 探索紧密型医疗卫生服务总院（医联体）服务运行新模式，以核心医院为主，形成区域内医疗资源共享、检验检查结果互认、双向转诊、分工合理及医疗卫生技能培训等优势互补的城乡（县乡）医疗卫生服务运行新机制。 二是 探索建立完善县乡紧密型医疗卫生服务联合体运行管理新机制。通过逐步解决人事、编制、财政、资产等方面的问题，积极探索试点实施医疗卫生服务联合体核心医院与乡镇卫生院实行人、财、物统一管理，形成利益共同体和责任共同体，建立起县乡紧密型医疗卫生服务联合体管理运行机制，推动分级诊疗制度的落实。 三是 探索社区卫生服务中心（乡镇卫生院）与核心医院建立服务人员定期互派交流轮换的人员培养新机制。在保证交流服务人员保留原单位隶属编制与工资福利待遇不变的前提下，结合实际，实现定期互派交流人员服务时间不低于1年，交流服务人员占到基层医疗卫生机构服务人员总量的10%。 四是 建立核心医院与社区卫生服务中心（乡镇卫生院）负责人定期交流机制。通过核心医院与社区卫生服务中心（乡镇卫生院）选派业务负责人挂职锻炼的方式，参与业务管理，促进基层医疗卫生机构业务管理能力提升。原则上挂职锻炼时限不低于1年，保留原单位隶属编制与工资福利待遇不变。

　　2．积极推动基层卫生服务模式转变。一是 推动基层卫生服务模式由疾病管理向健康管理模式转变。在城乡基层大力推广全科医生健康团队服务，采取主动服务、上门服务等方式，推进以公共卫生、基本医疗、健康评估、双向转诊等为主要内容的城乡居民家庭责任医生签约服务新模式，建立起基层卫生家庭责任医生契约式主动服务新格局。联系区县要创新建立家庭责任医生契约式服务运行、管理、考核评估机制体系，到2016年实现家庭责任医生城乡重点人群家庭签约率达到90%以上，明显提高城乡基层医疗卫生机构门急诊量占门急诊总量的比例，推动全市分级医疗、双向转诊制度的建立和完善。 二是 改革创新村级卫生服务模式。联系区县建立村级基层卫生服务协作组，推动协同服务模式，促进村卫生室卫生资源和功能整合。以乡镇为区域、邻近2-3个村卫生室为主建立相互协作模式，共同开展基本医疗卫生服务，做到“以强带弱、以大带小”，形成优势互补、相互监督、提高服务质量的相互协作机制，提高村卫生室服务资源的整体运行效率和服务水平。

　　（五）积极建立完善分级诊疗制度

　　联系区县按照“简化手续、缩短时间、提高效率、方便群众”总体要求，结合实际完善分级诊疗制度措施， 一是 明确医疗卫生服务总院（医联体）分级诊疗双向转诊程序。严格实行医疗卫生服务总院（医联体）内分级诊疗和双向转诊制度，在核心医院建立双向转诊“绿色通道”，优先安排基层医疗卫生机构预约门诊及转院病人就诊；认真落实医疗卫生服务总院（医联体）内检验检查结果互认制、临床路径管理，实现规范化治疗与管理。 二是 规范特殊人群及特殊疾病分级诊疗及转诊程序。建立异地居住的城乡参保居民、70岁以上老年人、务工人员、就读大学生、0-3岁的婴幼儿、重度残疾人、孕产妇，可以先按“就近、就急”的原则进行就近就诊的程序措施。 三是 严格控制转诊率和平均住院日。县级和社区卫生服务中心（乡镇卫生院）转诊率分别控制在65%、20%以内；县级和社区卫生服务中心（乡镇卫生院）平均住院日分别控制在9天、6天以内，中藏医医疗机构适当放宽。联系区县要通过建立分级诊疗、双向转诊管理和考核体系，加快推进形成基层首诊、分级诊疗、双向转诊的就医新格局。

　　 （六）加快推进基层卫生信息化管理建设

　　巩固推进城乡基层医疗卫生机构信息化建设，紧紧围绕推动基层卫生服务模式从疾病管理向健康管理的转变，着力打造基层卫生“智慧型”管理模式，提升基层卫生服务精细化管理和精细化服务水平。 一是 建立以信息化管理为手段的居民疾病诊疗和健康干预动态管理新模式。通过提升居民电子健康档案的有效利用率，促使基层基本医疗服务与基本公共卫生服务的有效衔接，提升基层卫生一体化管理水平。 二是 开展数字化动态移动健康管理试点工作。在现有基层卫生信息化管理平台的基础上，逐步开通基层卫生影像功能检查系统和检验检查信息系统、远程会诊系统，建立基层卫生数字化移动健康管理工作平台，进一步提升健康管理与基本医疗服务质量。 三是 创新评估方式，提高基层卫生绩效监管质量。联系区县要建立利用信息管理系统，通过电子信息资料评估与现场审核评估（入户查证)等，改进评估方式，使基层卫生监管质量得以提升，各项绩效考核工作逐步透明、公开和公正。2016年，联系区县乡镇卫生院、社区卫生服务机构信息化建设覆盖率和管理率达到100%，行政村卫生室信息化建设覆盖率和管理率达到90%以上。

　　 （七）巩固提升基层医疗卫生服务能力

　　 一是 探索促进公共卫生服务均等化服务运行新机制。以卫生和计划生育服务资源整合为契机，加快推进流动人口基本公共卫生服务均等化，探索流动人口与户籍人口在基本公共卫生服务中，实现“同标准、同服务、同管理”的“三统一”目标，提高流动人口基本公共卫生服务的可及率，推进城乡基本公共卫生服务均等化，缩小城乡基本公共卫生服务差距。 二是 探索建立覆盖基层医疗卫生机构的基层中藏医药服务体系。在社区卫生服务中心和乡镇卫生院全面建设“中医馆”，突出中藏医药特色建设和文化建设，完善提升中藏医药“治未病”服务功能，切实发挥中藏医药在预防保健、康复服务、常见病、多发病诊治等方面特色优势。2016年，实现100%的乡镇卫生院（社区卫生服务中心）、90%的社区卫生服务站（行政村卫生室）能够提供中藏医药服务，不断满足基层群众的中藏医药服务需求。

　　（八）拓展完善基本药物制度运行机制

　　 一是 拓展基本药物制度实施范围。将非政府举办的城市社区卫生服务站全部纳入基本药物制度实施范围，推行基本药物零差率销售工作，保证其公益性。 二是 改革创新基本药物采购机制。统一城乡基层医疗卫生机构药械管理机制，建立社区卫生服务站（行政村卫生室）药物由辖区社区卫生服务中心（乡镇卫生院）统一网上代购机制，指导社区卫生服务站（行政村卫生室）做好药品验收、销售记录等管理工作，确保药物质量安全和供应保障。 三是 扩大基层医疗卫生机构用药范围。联系区县制定相关政策，根据基层医疗卫生机构功能定位、服务能力水平和群众用药需求核定使用非基本药物，并逐级报市、省卫生计生委备案，包括药品通用名称、剂型、规格和使用情况等，以保证基层慢性病等特殊人群的康复治疗，满足群众的用药需求。基层医疗卫生机构基本药物使用金额不得低于药品使用总金额的80%。 四是 加强基层医务人员基本药物知识培训，保证临床用药合理、安全、有效、价廉。同时加大宣传力度，引导城乡居民转变用药习惯，促进临床首选和合理使用基本药物。

　　四、具体实施步骤

　　（一）启动准备阶段（2014年4月-10月）

　　1．制定基层卫生综合改革重点联系点实施方案，组织联系区县城北区及湟中县制定具体实施方案，并报政府批准；

　　2．组织联系区县城北区及湟中县制定年度工作计划；

　　3．指导重点联系区县召开动员启动会，明确工作任务目标；

　　4．组建重点联系区县领导小组和技术指导组。

　　（二）实施阶段（2014年11月-2016年8月）

　　1．组织联系区县依据实施方案和年度工作计划，深入开展基层卫生综合改革改革，按照分类推进改革的原则，逐步探索建立和完善各项配套改革措施与政策，总结经验，形成具有特色的改革模式；

　　2．按照要求收集综合改革运行成效的相关数据，配合完成基线数据调查及相关监测工作；

　　3．联系技术指导组，定期开展工作督导，组织专家对工作实施、推进情况进行现场指导、培训、跟踪分析和阶段性评估，对取得显著成效的做法、经验及时总结上报。

　　（三）总结评估阶段（2016年9月-12月）

　　1．做好重点联系地区工作综合评估，召开总结交流会议，宣传综合改革成效，组织媒体向社会广泛宣传；

　　2．配合做好国家及省级对重点联系点工作的评估；

　　3．总结经验，修订完善相关政策措施，在全市积极推广。

　　五、组织保障措施

　　（一）加强组织领导。 以重点联系区县政府为基层卫生综合改革主体，落实政府责任，将改革任务纳入地区年度目标考核。要成立基层卫生综合改革重点联系地区工作领导小组，明确职责分工，建立多部门分工协作的工作机制，定期召开会议研究解决存在的问题，加强对基层卫生综合改革的组织领导，推动各项保障措施的落实。

　　（二）鼓励探索创新。 重点联系区县要根据实施方案和本地区年度工作计划，结合医改政策和地区实际，突出重点，重点突破。鼓励创新，只要有利于满足群众健康服务需求、有利于基层卫生事业发展，都可大胆探索创新，不断完善相关政策措施，形成特色经验模式，切实巩固和扩大基层卫生综合改革成效。全市非重点联系区县也可借鉴此实施方案，加大推进本地区基层卫生综合改革力度。

　　（三）积极交流学习。 要加强上下沟通，积极与上级技术指导组专家的沟通联系,为基层卫生综合改革提供咨询、培训等技术支持。要采取多种形式加强区县间的交流，相互学习，相互借鉴，取长补短，共同进步，力争取得突破。

　　（四）认真监测评价。 按照国家统一的监测评价方案，加强日常督促指导和监测评价工作，掌握工作进展和成效，定期研究解决困难和问题，发现和总结做法经验，及时巩固推广。

　　（五）加大宣传力度。 建立信息动态报送机制，注重挖掘和树立先进经验、先进典型，引导增强基层卫生综合改革的主动性。同时，要大力宣传基层卫生综合改革成效及带给群众的实惠，努力营造全社会支持、参与基层卫生综合改革的良好氛围。