关于太湖风景名胜区  立法工作情况的考察报告

为了学习借鉴环太湖风景名胜区立法经验，进一步做好《青海湖景区管理条例（草案）》立法统审工作，前不久，省人大常委会党组副书记、副主任沈何带领由省人大法制委和青海湖景区保护利用管理局组成的考察组，赴江苏、浙江两省环太湖地区，就太湖风景名胜区立法进行了学习考察。考察组学习了南京、无锡、苏州、湖州等地的立法工作经验，了解了执法中存在的有关问题，为研究修改《青海湖景区管理条例（草案）》拓宽了思路，提供了有益的参考。

一、环太湖地区风景名胜区立法的基本情况

太湖风景名胜区是1982年经国务院批准的首批国家重点风景名胜区，由13个景区和2个独立景点组成，所辖范围涉及无锡、苏州、常熟、吴江、宜兴的35个乡镇或街道，人口近30万。太湖风景名胜区以优美的自然风光为主线，以丰厚的吴越文化古迹为主题，以典型的江南水乡古镇及明清建筑构成的人文景观为特色，形成了一个资源价值独特的风景名胜区。1982年江苏省人大常委会制定了《江苏省风景名胜保护暂行条例》，此后对暂行条例进行了四次修正，2009年5月江苏省颁布实施了《江苏省风景名胜区管理条例》。国务院《风景名胜区条例》颁布后，江苏省人大常委会于2007年3月制定了《江苏省太湖风景名胜区条例》。2009年7月，苏州市制定了《苏州市风景名胜区条例》。2012年1月无锡市制定了《无锡市蠡湖景区条例》。浙江省人大常委会于1996年制定了《浙江省风景名胜区条例》，浙江省湖州市于2008年成立了湖州太湖旅游度假区管理委员会，负责湖州周边太湖水域的开发利用。

《江苏省太湖风景名胜区条例》结合太湖风景名胜区自身的特点，对太湖风景名胜区的规划、保护、利用和管理活动进行了规范，注重发挥地方各级人民政府的积极性，科学合理地对风景区管理机构的设置及主要职能进行划分；规范了太湖风景名胜区规划的编制、审批和修改；强化了保护、利用和管理措施。《无锡市蠡湖景区条例》是无锡市根据太湖风景名胜区蠡湖景区的特点制定的地方性法规，条例的主要特点是明确了景区管理机构及职责；规范了景区内经营活动，规定在蠡湖景区从事经营性活动，应当与景区管理机构签订协议，并依法缴纳风景名胜资源有偿使用费；设专章“水域保护”，凸显水环境保护的内容,对景区内水环境保护制定一系列措施。《苏州市风景名胜区条例》是苏州市为了保护和利用好苏州市大量的风景名胜资源而制定的富有本地特色的地方性法规，条例在全国首创生态补偿机制，为保护支付成本；首次将未定级风景名胜区纳入保护范围，将苏州的风景名胜区细化到“市县级”，并明确了申请设立的条件、程序等内容；条例还规定了风景名胜区内限制影视拍摄、禁止违法不规范经营等内容。

二、环太湖地区风景名胜区管理立法的基本经验

环太湖地区风景名胜区立法总体按照“一区一法”的立法指导思路，严格执行国务院《风景名胜区条例》中规定的“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”的总体原则，针对太湖风景名胜区管理中存在的主要矛盾和突出问题，紧密结合地方实际，从管理体制、规划、保护、利用和风景区管理等方面进行规范。

（一）关于风景区范围界定的规定

太湖风景名胜区具有范围较广、相对分散、面积大小不一、景区类型各有不同的实际特点，《江苏省太湖风景名胜区条例》在对太湖风景名胜区范围的表述中，完整地引用了经国务院批准的规划中确定的13个景区与2个独立景点的名称。并考虑到风景区范围在今后总体规划修编中有可能调整，规定“具体范围以国务院批准的《太湖风景名胜区总体规划》确定的区域为准”。这样规定，不仅体现了《太湖风景名胜区总体规划》的权威性和重要性，也比较科学和规范。

（二）关于风景区管理体制的规定

太湖风景名胜区地跨苏州、无锡、常州三市行政区域，1980年江苏省政府成立太湖风景区建设委员会，并下设办公室承担委员会的日常工作。太湖风景区13个景区和2个独立景点分别由景区所在地政府统筹管理。根据这些实际情况，《江苏省太湖风景名胜区条例》分别对省、市、县风景名胜区管理机构和有关部门的职责作了具体规定和划分。条例第五条规定，省人民政府建设主管部门负责太湖风景名胜区的监督管理工作。省人民政府设立的太湖风景名胜区管理机构（以下简称省管理机构）负责太湖风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。太湖风景名胜区所在地设区的市、县（市）人民政府设立的风景名胜区管理机构（以下简称市、县管理机构）依照有关法律、法规和本条例的规定，负责本辖区内景区、景点的保护、利用和管理工作。市、县管理机构业务上接受省管理机构的指导。太湖风景名胜区所在地县级以上地方人民政府其他有关部门按照各自职责分工，负责太湖风景名胜区的有关监督管理工作。

太湖风景名胜区的管理体制主要是江苏省人民政府设立太湖风景名胜区管理委员会，下设江苏省太湖风景名胜区管理委员会办公室，太湖风景名胜区各景区的市、区、镇政府设立景区管理机构，负责本辖区内景区、景点的保护、利用和管理工作，接受省管理机构的业务指导，市、县级人民政府有关部门负责辖区内太湖风景名胜区的有关监督管理工作。同时，在具体职责划分上，尤其是在依法进行建设项目的审核权上又作了细致划分。一是在核心景区建设的项目，必须经省管理机构审核；二是在核心景区外的其他景区，投资额在一千万元以上或者占地面积五千平方米以上的建设项目必须经省管理机构审核；三是增加了一款授权性规定，根据经济社会发展，授权省人民政府及时调整建设项目审核的具体标准。

（三）关于风景区规划的规定

1.景区规划编制规定。景区规划是做好风景名胜区相关工作的重要前提，也是风景名胜区保护、利用和管理的重要依据。太湖风景名胜区立法中，结合太湖实际和特点，着重规定了编制规划的原则和要求，为太湖风景名胜区总体规划和详细规划的编制提供了法定依据。《江苏省太湖风景名胜区条例》第八条规定，太湖风景名胜区总体规划的编制，应当体现人与自然和谐、区域协调发展和经济社会全面进步的要求，坚持保护优先、开发服从保护的原则，突出太湖独特的自然山水与吴文化交融的特点，强化对太湖自然岸线形态、湖岛、山体、湿地与沿湖地带以及历史文化街区、村镇和不可移动文物的保护，保存江南水乡的独特风貌，保持太湖水系的完整性。太湖风景名胜区总体规划应当包含太湖风景名胜区的范围、性质、风景资源评价、保护目标、生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度以及太湖风景名胜区的功能结构、空间布局、禁止开发和限制开发的范围、游船容量、游客容量、环境影响的篇章或者说明等内容。太湖风景名胜区总体规划与土地利用总体规划、城市总体规划、湖泊保护规划以及有关文物保护的规划之间应当相互衔接。太湖风景名胜区总体规划应当将太湖风景名胜区内人文自然景观集中、最具观赏价值、最需要严格保护的区域，划为核心景区。

2.景区规划编制、审批的规定。国务院《风景名胜区条例》除了对风景名胜区规划的编制、审批作了严格规定，对国家级风景名胜区和省级风景名胜区的规划的编制、审核、报批作了分级规定。《江苏省太湖风景名胜区条例》第九条、第十条分别从确定景区规划的种类、内容和编制机关、审批程序作了具体规定。尤其是第十条规定，太湖风景名胜区总体规划由省建设主管部门组织编制，征求有关设区的市、县（市）人民政府和省有关部门意见，经省人民政府审查后，报国务院审批。太湖风景名胜区详细规划由省建设主管部门会同有关设区的市、县（市）人民政府组织编制，报国务院建设主管部门审批。

（四）关于风景区保护的规定

国务院《风景名胜区条例》规定风景名胜区实行严格保护的原则。为了防治太湖风景名胜区的水体污染，强调严格保护的重要性，《江苏省太湖风景名胜区条例》突出地方特色，从保护原则、保护措施、保护程度等方面作了进一步细化，有的作了更加严格的限制性规定。《江苏省太湖风景名胜区条例》第十五条规定，太湖风景名胜区区域内水体列为太湖流域水污染防治一级保护区，适用《江苏省太湖水污染防治条例》有关一级保护区的规定。太湖风景名胜区内的所有污染物必须经过处理。禁止将未经处理或者处理未达到国家或者省规定标准的生产、生活污水排入水体。禁止向水体倾倒垃圾及其他污染物。在太湖水域航行、停泊、作业的船舶，应当遵守《江苏省内河水域船舶污染防治条例》的规定。第十八条规定，禁止违反太湖风景名胜区规划，在太湖风景名胜区内设立各类开发区、工业集中区、生产性企业和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院、商业用房、住宅、餐厅以及与保护太湖风景名胜资源无关的其他建筑物。本条例实施前已有的上述建筑物不得以改造、修缮的名义扩大规模，并应当按照太湖风景名胜区规划的要求，逐步迁出。《无锡市蠡湖景区条例》设专章“水域保护”，着重从保护蠡湖水质、水域生态环境方面规定了一系列措施，具有很强的可操作性。

（五）关于风景区经营活动的管理规定

风景区经营活动的规范和管理，是风景区管理机构的一项较为重要的日常工作，对维持风景区良好的风貌和经营环境有重要作用。《苏州市风景名胜区条例》规定风景名胜区（点）日常管理机构应当根据有关法律、法规和风景名胜区规划，合理布局、统一设置风景名胜区内的经营网点，并与周围景观相协调。并规定禁止在风景名胜区内擅自破墙、搭棚、设摊、设点、占道经营。对违反规定的行为规定了法律责任。《无锡市蠡湖景区条例》第十六条规定蠡湖景区水域内经营性旅游船舶实行总量控制。禁止非经营性船舶从事或者变相从事经营活动。第十七条规定景区管理机构应当按照蠡湖景区保护管理和开发利用实施计划与景区设计设置经营服务网点。从事经营活动的单位和个人应当遵守蠡湖景区管理规范，在指定的区域、地点依法经营。禁止擅自搭棚、设摊、设点、扩大经营面积。第十八条规定蠡湖景区内从事经营性活动的，应当与景区管理机构签订协议，并依法缴纳风景名胜资源有偿使用费，专项用于蠡湖景区保护和管理。蠡湖景区水域内旅游项目的经营者，由景区管理机构通过公开竞争的方式确定。

三、对青海湖景区管理立法的几点启示

通过此次环太湖地区考察学习太湖风景名胜区立法，结合我省正在开展的青海湖景区立法工作，提几点想法：

（一）关于条例的体例和结构。《青海湖景区管理条例(草案)》将“规划”和“建设”的内容合并为一章作了规定，鉴于国务院《风景名胜区条例》中从“总则、设立、规划、保护、利用和管理、法律责任”等方面的内容进行规定，并将建设的内容放至在保护一章中进行规定。建议我省《青海湖景区管理条例(草案)》参照国务院《风景名胜区条例》的体例结构，在原有的结构基础上，将建设的内容放至保护一章中进行细化规定。

（二）关于景区概念和景区范围的规定。目前，全国已有12个省市地区专门针对单个风景名胜区或单个水体景区资源进行地方立法，大多数以风景名胜区命名，我省《青海湖景区管理条例（草案）》以景区命名，针对青海湖国家级风景名胜区与青海湖国家级自然保护区重叠的特殊性，建议在总则中对景区的含义作明确规定，即“青海湖景区包括青海湖国家级风景名胜区和国家级自然保护区”，并对风景名胜区和自然保护区的范围、面积等分别作出规定。

（三）关于管理职责的规定。《青海湖景区管理条例（草案）》中缺乏《风景名胜区条例》和《自然保护区条例》规定的主要监管部门即建设部门和环保部门的职责，修改中建议予以体现。草案中对地方各级人民政府及其有关部门管理职责规定的不太清楚，应当进一步明确，强调环青海湖地区各级人民政府及其有关部门的职责，着重突出各级人民政府在青海湖景区管理中的法定职责，增强环青海湖地区各级人民政府及其有关部门监督管理的主动性和积极性。在条件成熟的基础上，还可以考虑在环湖州、县增加设立州、县级的景区管理机构，理顺管理体制。

（四）关于景区规划编制的规定。我省《青海湖景区管理条例（草案）》第二章“规划建设”中，缺乏对《青海湖国家级风景名胜区总体规划》编制原则、编制内容、编制要求等方面的规定。建议在明确景区定义、种类等基础性概念的前提下，按照国务院《风景名胜区条例》的规定，针对景区总体规划和详细规划的进行分级规定。增加对于规划编制原则、编制内容、编制要求的相关规定；进一步细化有关审批程序。对于青海湖景区内需要重点保护的区域，要制定严于国家标准的相关规定，突出青海湖的地区优势和生态保护的重要性。同时，建议对景区规划与城乡规划、土地利用总体规划等有关专项规划之间的衔接作出规定。

（五）关于保护当地农牧民群众利益的问题。建议通过给予经济扶持政策、建立补偿机制等多种手段提高景区内当地农牧民群众的生产、生活水平，使得景区开发利用与保护当地农牧民群众利益之间的关系更加和谐。

（六）关于景区经营活动的规范。景区经营活动的规范是青海湖景区管理的重要内容之一，建议对景区的违法经营活动加大管理力度。针对青海湖景区违法经营活动的特点，比如擅自圈地摄影、私开通道观湖等违法经营行为，在立法中研究制定管理措施和相应的法律责任。

以上几点想法较为粗浅，需要在《青海湖景区管理条例（草案）》的审议修改过程中进一步结合实际深入研究，需要进一步集思广益，提出更加深入的建议。□