夯实国家治理现代化的制度基础

1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议胜利召开，以新中国第一部宪法的形式正式确立了人民代表大会制度。作为我国的根本政治制度，人民代表大会制度在60年的光辉历程中显示出了极大的优越性和强大的生命力。加强人民代表大会制度建设，充分发挥国家权力机关在全面深化改革、推进依法治国进程中的重要作用，是重大的理论和实践命题。12月6—7日，纪念人民代表大会制度建立60周年暨“代表制与国家治理”研讨会在京召开，中国人民大学国际关系学院邀请中国社会科学院、中共中央编译局、北京大学、复旦大学及北京市人大常委会等机构的近70位学者、实务工作者，就人民代表大会制度的制度建设与国家治理、代表制理论及实践的历史源流与发展动态等问题展开研讨。

　　以法治化推进国家治理现代化

　　在国家治理视域下，审视代表制的成就与不足成为与会者的关注重点。如何理解国家治理现代化，关系到对相关制度、举措的评判与改革方向的把握。中国人民大学教授杨光斌提出，印度等国的经验表明，以“议会式民主”为标志的所谓“政治现代化”并没有带来治理绩效的改善。因此，中国应当跳出“集权—分权”二分法，建设国家有能力、权力有边界、权力受约束的“有能力的有限政府”，才能真正实现国家治理现代化。中共中央编译局研究员杨雪冬认为，人民代表大会制度在提高国家治理有效性方面展现了制度优势，主要表现为其组织结构有利于协调多层级大国的内部治理关系，制度设计有利于各国家机关之间实现合作并使国家意志得到贯彻执行。

　　“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”中共中央编译局副局长俞可平谈到，良法是善治的前提，没有法治就没有善治，就没有国家治理的现代化。作为立法机关，人民代表大会在制定良法、推行善治中具有不可替代的重要作用。北京市人大常委会研究室副主任田洪俊表示，在全面深化改革和发展的关键时期，迫切需要从制度上、法律上解决改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题，通过立法凝聚社会共识、推动制度创新、引领改革发展，通过国家治理的法治化推进国家治理的现代化。基于当前立法中存在的问题，田洪俊强调，要转变立法理念，从“立权”向“立责”转变，从根本上克服部门化、利益化倾向；完善立法工作体制，优化立法职权配置，充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用；明确立法重点，通过立法破解国家治理中的现实难题，及时反映社会发展变化和各方诉求。

以微观机制激发制度活力

　　人民代表大会制度不仅关系人民代表大会的相关制度安排，更关涉整个国家权力的配置。其中，如何理顺党与人民代表大会的关系是理论和实践必须回答的重大问题。

　　复旦大学教授浦兴祖认为，党对人大的领导不容置疑，其方式应该是一种柔性领导。山东大学教授方雷则通过对党在地方人民代表大会制度中权力实现方式的细致分析，对党的领导如何与国家制度相契合进行了探讨。对于党委书记兼任同级人大常委会主任这一现象，他指出，应该看到其本意在于以“兼任”作为技术手段，在组织层面体现党的领导，并在操作层面提升人大在政治体系中的地位。

　　充分利用法律法规提供的制度空间，激活人民代表大会制度的活力是与会者的普遍共识。大连理工大学教授徐成芳提出，选举什么样的人、选举多少人进入各级人大及其常委会至关重要。他主张减少人大代表的规模，削减官员在人大代表中的比例，并增强选举的竞争性。浙江大学公共管理学院教授郎兴友介绍了浙江温岭人大代表工作站的实践经验，认为它利用体制内的政治资源构建了畅通的利益表达机制，构建了基层人大代表闭会期间履职的有效平台与途径，从机制与方式上保障了人大制度的有效运行。中国人民大学教授王续添则通过对地区人大工委和街道人大工委制度的梳理，对代表制与派出制的连接与互动进行了阐释。他认为，作为地方人大常委会的补充制度，派出制对制度体系和治理体系的正常有效运转具有不可或缺的作用，更能凸显制度体系和治理体系的特色。

　 　梳理代表制的源与流

　　与会代表还在比较历史的视野下对代表制进行研讨。中国政法大学教授丛日云提出，代表观念在演进中存在着基督教—哲学传统和法律—政治传统。在19世纪后期的民主化进程中，前者所包含的抽象性代表观念被后者所取代。厦门大学李剑则谈到，“代表”的初义是文学、艺术、图像上的再现，直到17、18世纪才开始用来指称民众的代表者，并与选举、民主相关联。在实践中，欧洲中世纪的早期代表制全无大众参与、政党竞争、议会主权等现代要素。从早期代表制到现代人所熟知的代议制之间的跨越，见证了国家建构的历史进程；而后发国家的发展则表明，如果没有强大成熟统一的国家官僚行政机器为骨干，代表制的现代形式——代议民主更易成为党争与社会分裂的温床和寡头政治的渊薮。

　　对于代表制度在中国的历史演进，与会者也展开了探讨。北京大学教授王奇生通过考察民国初期代议制度的观念，提出知识阶层经历了从“国会神圣”到“国会厌弃”的转变。值得注意的是，1913年前后舆论对国会的指责主要针对“人”而非“制度”，但随着第一次世界大战后巴黎和会上中国外交失败，西方批判代议制度的思潮、译介俄式新党制与新政制逐步成为新的替代方案。北京大学教授刘一皋回顾第一届全国人大召开时期的基层选举实践后提出，在新国家制度初建时，尽管制度设计具有进步性、民众政治参与面十分广泛，但由于缺乏适当、有效的运作形式，作为制度基础的基层选举制度建设亟待进一步加强，基层选举中政策调控远较法定程序更为重要。

      中国社会科学报记者 刘倩

文章来源：《中国社会科学报》2014年12月11日