汪玉凯：官员财产公开只有从最高层开始才能真正带动

      汪玉凯：对于官员财产公开制度，社会的期望是非常高的，但是官方却不知如何下手。财产公开制有很多关键问题需要解决。我从“官员财产公开制：破解既得利益格局的重要形式”入手，分别说“利益格局的四种形态和三个变量”、“中国利益格局被扭曲的现状分析”、“通过官员财产公开制，破解既得利益格局”这三个问题。

      首先，社会利益格局是在一定的社会和制度环境下，形成的以经济利益为主要表现形式的社会利益形态。社会利益形态对社会的影响极为深刻，大体上可以把社会利益形态分为两类，第一类是友善的社会利益形态，它是社会良性发展的稳定器；第二类是恶劣的社会利益形态，它是社会不稳定甚至动乱的重要根源。利益格局问题在任何国家都不是简单的经济问题，而是以经济问题为表现的政治性问题，理由有三：第一，经济问题从来不是孤立存在的，它会和政治问题深刻的交织在一起；第二，即使是政治方面的争斗，最终也都与经济利益相关；第三，政治因素在解决经济利益方面的问题时具有更主导的意义。

      其次，我认为有三大要素决定利益格局的基本形态。第一，收入分配制度的合理性，第二，公共政策的公平正义性，第三，对公权力约束的有效性，这三个影响利益格局的变量是具有普遍性的。三种变量的形态不同，可能会产生四种不同的利益格局。

      第一种是良性和谐的社会利益格局，在这种利益格局中，三种变量都是良性的，分配制度本身比较好；政府公共政策能够体现社会的公平正义；公权力的行使能够被有效的控制和约束。第二种是轻度社会利益格局的扭曲，社会分配制度本身存在着明显的不合理性，但后面两个变量基本上不变，政府政策的公平公正性没有太大问题，公权力的行使能够得到有效的控制和约束。这时的主要任务是改革和调整不合理的社会分配制度。第三种是中度的社会利益格局被扭曲，这时候是三个变量中的前两个出现问题——分配制度存在着明显不合理的地方，政府公共政策的公平公正性出现了问题，但第三个变量还是在相对正常的状态下，也就是说公权力的行使能够被有效的控制和约束。这时要重点改革不合理的分配制度和保障公共政策的公平公正。第四种是社会利益格局被严重扭曲，这时三个变量都出现了问题，社会分配制度不合理，政府公共政策的公平公正出现问题，公权力的行使也不能被有效控制，这时就需要对三个要素进行全方位的改革。我是从理论框架上来做一些分析，现实生活中三个变量可能互相交织，情况要复杂得多。

      第三个问题是中国利益格局被扭曲的现状分析。

      首先，我国的收入分配制度不合理。1978年改革开放后，邓小平曾经讲过“允许一部分人和一部分地区先富起来”，但他还有一句是“共富”。目前在很多地方，第一个目标实现了，第二个目标却落后了。改革开放后，城乡差距、贫富差距、行业差距、地区差距等都在拉大。以简单的分配制度为例，90年代初期，初次分配中劳动报酬占GDP的比重是53.4%，到了2008年下降到39.4%，劳动报酬占GDP的比重大幅度下降；在二次分配中，我国民生支出占财政支出的比重是比较低的。现在世界公认的十八个发达国家中，民生支出占整个财政支出比重最低的是56%，瑞典、挪威这些国家甚至高达70%。也就是说在这些国家，财政支出的70%被用到了医疗、教育、社保、就业等民生方面。这些年我国不断增加民生投入，但即使如此，到2009年，四大民生支出占整个财政支出的比重还不到30%，我国民生支出占财政支出的比重相当于发达国家中低水平的一半。

      第二，政府公共政策的公平公正性在某些方面受到社会质疑。企业和企业之间不处在同一个公共政策的起跑线上，国有企业很强势，民营企业很弱势。公共政策的不公平还表现在医疗、教育、社会保障等等各方面，更表现为社会成员的发展机遇不公，中国进入全面拼爹时代，社会底层人越来越陷入困境。

      第三，公权力的行使得不到有效控制，约束公权力的制度严重缺失。在这个过程中，市场经济对中国共产党是把双刃剑，一方面它推动中国经济的繁荣，另一方面可能成为共产党的掘墓人。在整个市场化的过程中，权力和资本完全搅合在一起，已经形成了三大既得利益群体——以官员为代表的权贵既得利益群体；以垄断行业为代表的垄断既得利益群体；以房地产和资源行业为代表的地产和资源既得利益群体。这三大既得利益群体，既掌握了权力，又掌握了资本和资源，实力雄厚，羽翼丰满。我对此提出了“三灰理论”——灰色权力，灰色资本，灰色暴利。灰色权力是更大的腐败，它主要凭借权力影响力，而不是当权者自己运用权力。通过配偶、子女、亲戚在市场上进行资本并购、企业上市等活动在一夜之间攫取暴利。党的大老虎就是通过大量的国有资产并购，如收购油田、收购煤田等，把大量的国家资产变成自己的资产。领导的职位越高，权力辐射的越远，灰色资本数额就越大。最后，通过对三个变量的分析发现，中国目前处于上述阶段中的第四个，中国目前的社会利益格局是严重扭曲的。

      最后一个问题是“通过官员财产公开制，破解既得利益格局”。

      首先，要构建官员财产公开制的法理基础，要按照“干部清正、政府清廉、政治清明”的要求，构建官员财产公开制度。我们的七百零八万党政服务人员能够清正，政府才能清廉，而干部清正和政府清廉又是政治清明的重要条件。我们现在离这三大目标还很远，不过可喜的是十八大报告已经提出了这三项要求。其次是要确立“废除特权、弘扬民权、约束公权、保护私权”的政治改革目标，加强对公权力的约束和监督，建立官员财产公开制度。我认为我们完全可以将这“三清四权”列入政治改革目标中。  第三是以遏制既得利益集团的肆虐，遏制“灰”现象的蔓延为重点，在加大反腐败力度的基础上构建官员财产公开制度。具体的举措是，第一，在贯彻转变作风八项决定的基础上，制定官员财产公开实施细则，明确范围、边界、实施对象等，并率先在一些新提拔的重要官员岗位上试点实施；第二，加快建立官邸制，清理官员房产。官员房产问题被老百姓称为“摆在马路边的腐败”，因此加快建立官邸制，通过清理党政领导干部的住房来遏制以权谋房；第三，对党政官员涉猎商业活动的行为进行严格的约束，对党政重要官员的配偶、子女参与商业活动的行为进行严格的约束，从根本上消除灰色权力地带得以存在的基础。其实这是个悖论，党政领导干部的子女也要生存，也要发展。但是我认为，一个领导人在其任期间就是要做出牺牲。如果不严格限制其配偶、子女的商业活动，权力和资本将完全泛滥；第四，以建立国有企业职业经理人制度为契机，取消所有国有企业实际上的行政级别，从根本上割断官商通吃的通道。我们现在的国有企业领导制度是官商通吃，要把改革国有企业的领导制度执行起来。

      此外，中国的财产公开制度只有从最高层开始，才有可能将这个制度真正带动起来。另外，由于我国的党政机关人员太多，财产申报范围可以大一些，但是公开范围可以小,要从最高层切入，市长等由人代会选举出来的官员都在财产公开的范围之内。

          汪玉凯：国家行政学院公共管理教研部教授,国家信息化专家咨询委员会委员，国务院电子政务示范工程总体专家组成员，北京大学政府管理学院、大连理工大学管理学院博士生导师

                  选自凤凰网大学问