专家释疑审计整改多年为何今年违规金额更多

　　 2015年审计工作报告展现三大亮点

　　今年审计工作的高度、深度和广度都有突破

　　6月28日，刘家义审计长受国务院委托向全国人大常委会作《2014年度中央预算执行和其他财政收支审计工作报告》。如同往年公布的审计工作报告一样，这份报告受到极大关注和不同视角的解读。

　　2015年公布的审计工作报告有哪些亮点？

　　按照过去的经验，舆论主要关注的是违规金额、违规部门等。如审计发现，10个省的国税部门纳税审核不严，少征37家企业税款3.18亿元；还有15个省的国税部门违规为104家企业办理税收减免5亿元；抽查的65家医药企业虚开药品销售发票200多亿元，偷逃税60多亿元；有的企业甚至是专门的开票公司。在土地出让收支审计中发现，收入少征3664.23亿元，通过收入空转等方式虚增1467.78亿元；违规支出用于弥补行政经费、对外出借、修建楼堂馆所等7807.46亿元，还发现有8358.75亿元滞留在财政专户或直接坐支。在企业审计中发现，部分企业因不按规定决策等原因，造成损失浪费16.42亿元，形成亏损或资产闲置354.45亿元。今年的审计工作报告，甚至首次采取公开点名的方式，以云南省第一医院原院长王天朝、湖南省发展改革委原总经济师杨世芳、南方电网原副总经理肖鹏、中央电视台财经频道原总监郭振玺为案例，总结重大违法违纪问题的特点。

　　可以发现，今年报告中指出的问题更为尖锐，性质不同的违规金额更多。有人可能疑惑，经过多年的审计整改，财经秩序应当越来越好，为什么问题金额反而更多了？事实上，违规金额更多，主要反映了审计机关依法履行审计监督的工作力度更大，技术手段更先进。在2015年的审计工作报告中，对专项资金的审计往前延伸了几年，同时按照审计全覆盖的要求，审计范围进一步扩大。因此，审计发现违规金额更多，并非反映当前财经秩序更差了，而应是审计力度大大加强的结果。

　　违规金额的发现及处理，可以直接挽回损失，促进增收节支和反腐倡廉，是可用货币直接计量的审计成果，其价值和意义不可低估。不过，另外一类不可用货币计量的审计成果，即国家审计在深入揭示和反映体制机制制度性问题、推动深化改革方面的作用，却往往被社会各界严重忽视。作为现代国家治理的基石和重要保障，国家审计机关一直致力于充分利用信息和专业优势，着力监督公共资金使用、公共权力运行和公共部门履职尽责情况，为推动完善现代国家治理体系和实现经济社会发展战略目标做出贡献。而这些，在今年的审计工作报告中得以充分体现，是更需要重视的亮点。

　　亮点之一：审计工作报告的高度

　　——审计机关抽查600个重大项目、聚焦简政放权和盘活存量资金落实情况

　　凡是公共资金、国有资产、国有资源涉及的领域，都是审计监督的覆盖范围。但是，在审计资源有限的情况下，审计项目的选择必须要突出重点、强调成效，而非胡子眉毛一把抓。每年的审计工作报告，均紧密围绕党和国家的战略部署和中心工作，立意高远。今年公布的审计工作报告，对于国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况，特别是稳增长、调结构相关问题给予高度关注。一般认为，审计主要关注公共权力“乱作为”，对于国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的审计，则更关注“不作为”。

　　审计发现：部分重大投资项目审批周期长、开工不及时、建设推进慢。抽查600个项目，涉及投资9100多亿元，有43个项目向中央主管部门申报超过半年未获批复，最长4年7个月；另557个已批准项目未按计划开工，其中56个是2013年及以前批准的。

　　对于简政放权、商事制度改革的推进情况，审计指出一些部门和地方存在简政放权落实力度不够、具体措施不够协调等问题。对这些具体的单个项目的审计及分析，并非单纯地为发现若干违规违纪问题，更重要的目的是从宏观上透视稳增长政策及相关部署在落实过程中存在的问题。

　　盘活存量资金是当前为积极财政政策加力增效的重要举措，对此审计工作报告指出，存量资金的产生根源在于预算管理碎片化问题，各类专项收入、专项资金、挂钩支出等制度规定，加上一些改革措施或工作部署推进滞后影响项目资金的有效使用，财政专户清理不到位使大量资金结存，由此导致当前财政资金统筹困难。而基于审计揭示问题及对体制成因解剖所提出的相关意见，已经在国务院的最新政策中得以充分体现，必将对稳增长、调结构宏观部署起到积极推动作用。

　　亮点之二：审计工作报告的深度

　　——审计报告指出，专项转移支付清理整合未触动实质利益分配

　　审计成果不仅仅是揭示问题，更重要的贡献是综合各方面信息，透彻分析问题的体制成因，进而提出审计意见，推进全面深化改革和全面依法治国。例如，专项转移支付清理整合是当前财税体制改革焦点和难点问题，相关政策文件已经公布。改革进展如何？在2015年审计工作报告中，对专项转移支付的改革就给予重点关注。审计发现，改革方案在执行中存在框架易搭、实质难动问题，所谓清理整合尚没有触动实质利益分配。

　　审计工作报告指出，近年来清理归并工作虽取得一定成效，但仍存在“碎片化、部门化、司处化”现象。财政部2014年上报专项转移支付133个，执行中实际安排明细专项362个；抽查343个明细专项有43个部门参与分配，涉及123个司局、209个处室。结合审计发现可以断言，专项转移支付的清理整合，应当与行政体制改革、简政放权结合起来，自上而下推进，否则难以成功。

　　在过去，对专项转移支付的关注主要集中在“最后一公里”，即基层政府对专项转移支付资金的管理不善。然而，基层管理不善是否有深层次的体制原因呢？今年的审计工作报告就直指“最先一公里”，即专项转移支付在各部委的分配程序和环节设计就存在问题。只有这样基于审计证据所进行的深入分析，才能真正推动全面深化改革，而非假落实、假作为。

　　亮点之三：审计工作报告的宽度和广度。

　　——土地出让收支和耕地保护、城镇保障性安居工程、彩票发行费和彩票公益金均被审计

　　今年审计工作报告的一个重要变化，是首次对决算草案进行了全面审计。去年的审计工作报告，就已提出审计了2013年中央财政决算草案总体情况。今年则更进一步，对中央财政及各部门决算草案进行了全面审计，所提出的问题涉及到决算草案报表体系不够完善、中央决算草案与部门决算草案衔接不够、未披露用以前年度超拨资金抵顶的支出等制度性问题。在预算执行情况之外，对决算草案进行全面审计，增加了审计的宽度，更有利于全面反映公共资金的运行面貌。

　　今年的审计工作报告在广度上涉及国家治理的各个重要领域，充分体现了国家审计作为国家治理基石的功能定位：中央政策措施贯彻落实情况，中央部门预算执行审计情况，财政存量资金审计情况，土地出让收支和耕地保护、城镇保障性安居工程、彩票发行费和彩票公益金等社会广泛关注的重点专项资金审计，金融审计，企业审计，经济社会发展中的风险隐患，重大违法违纪问题等，无不进入审计视野。落实审计全覆盖的要求，增加国家审计的宽度和广度，正是国家审计机关作为国家利益捍卫者、公共资金守护者、反腐败利剑、权力运行紧箍咒、深化改革催化剂的充分体现。 (中国社科院财经战略研究院财政审计研究室主任 汪德华)