法严责任才实 限车应多斟酌 全国人大常委会审议大气污染防治法 修订草案二审稿

　　◆本报记者郭薇

　　十二届全国人大十五次会议近日分组审议了大气污染防治法修订草案二审稿（以下简称修订草案）。常委会组成人员及部分人大代表在审议中表示，本次修改在大气污染防治法修订草案一审稿的基础上，进一步理顺了《大气污染防治法》与《环境保护法》的关系，强化了可操作性和针对性。 

　　《大气污染防治法》作为应对大气污染、保障空气质量的重要法律，关系到广大人民群众生存与健康的切身利益，其修订引起社会各界高度关注。 

　　 1 重点区域内联防联控怎么做？  

　　设立协调机构，明确职责范围和工作程序

　　孙宝树委员说，建议完善细化修订草案第五章“重点区域大气污染联合防治”中联防联控机制的有关内容，明确国家根据重点区域的范围设立协调机构，负责统一协调、监管重点区域内的大气污染防治工作，并明确其职责范围和工作程序。

　　孙宝树委员提出，其中，对于协调机构的设立和工作程序的制定、重点区域跨省的由国务院负责，重点区域省内跨市的由省级人民政府负责。具体理由是：本章关于建立联防控制机制的规定过于原则，重点区域内联合防治工作由谁牵头和协调，各地和各部门如何联动，出现问题由谁裁决，缺乏明确的组织保障和联动机制的具体规定，操作性不强。

　　“去年，北京召开APEC会议，为保障空气质量，在中央有关领导的大力协调下，京津冀三地通力合作，取得了良好成效。这其中一个重要的因素就在于，中央发挥了统一组织、协调的作用，指导京津冀协调开展大气污染联合防治。”因此，孙宝树建议，根据重点区域的范围设立协调机构，负责统一协调、监管重点区域内的大气污染防治工作，并明确其职责范围和工作程序。

　　 2 怎样破解守法成本高、违法成本低？  

　　加大处罚力度，增强对违法行为震慑力

　　“打击环境违法行为的力度还不够，尤其是有些严重环境违法行为，并不是由职能部门发现，而是通过媒体曝光和群众上访才被社会关注。这说明针对环境违法行为的查处环节还存在漏洞。另外，很少看到对地方政府和职能部门失职、渎职的问责，还没有形成有效的压力。”刘政奎委员建议，必须加大执法力度，用好新环保法中的有关规定，严厉打击违法行为，依法进行问责。

　　吕薇委员说，要更好地与环保法相衔接。“环保法是大气污染防治法的上位法，大气污染防治法应该比环保法更细化、更具可操作性。但是，目前大气污染防治法对政府、企业和公众责任方面，特别是处罚方面还不如环保法严格。”

　　此外，吕薇委员还建议，应该更多地体现经济手段的引导，发挥市场机制配置资源的作用。“现在修订草案里大部分内容是要求怎样做，应该怎样做，然后就是处罚，在发挥市场机制作用方面和利益激励机制方面涉及比较少。”

　　韩晓武委员建议，采取切实措施解决“守法成本高、违法成本低”的问题。“这应该是环境污染特别是违法排污长期得不到解决的一个关键问题。之所以出现这种情况，就是因为违法成本很低，即使被发现，处罚也不会给企业造成多大损失，比起花钱治污成本要低很多。”因此，韩晓武建议加大处罚力度，增强对违法行为的震慑力。“不仅要让排污的企业在经济上感觉到违法成本高，而且，对情节严重的，必须依法追究责任人员，特别是企业领导的刑事责任。”

　　此外，韩晓武建议要切实落实监管责任。“监管责任落实不到位，也是长期以来环境保护工作中存在的另一个重要问题。特别是环境执法受地方保护、人情干扰影响，执法不严、违法不究、以罚代管、只罚不管等问题突出。一些地方排污收费标准远低于治污成本，排污费收取不规范，少征、漏征现象普遍存在。一些地方环保部门执法不严，对违法处罚执行罚款额下限，不能有力打击违法行为。所以，采取切实措施严格落实监管责任，也是一个十分紧迫的问题。”

　　 3 机动车控制总量合理否？  

　　治理重点应是提高油品质量和控制机动车尾气排放

　　孙宝树委员说，修改工作重点仍在于提高其可操作性和针对性，尤其是“重点区域大气污染联合防治”等重要内容，他建议取消修订草案第四十七条第一款关于控制燃油机动车总量的规定。具体理由是：从国际经验看，治理机动车污染重点在于提高油品质量和控制机动车尾气排放，而机动车数量由市场进行调节，政府不加干预；机动车保有量控制属于综合性管制，涉及行业政策、城市规划等多方面，在大气污染防治法中提出“控制总量”是否合理，值得研究。因此，孙宝树建议取消本条规定，将重点仍放在提高油品质量、控制机动车尾气排放、推广新能源车等方面。

　　此外，孙宝树还建议，将修订草案第十二条第二款表述改为“国家机动车船、非道路移动机械大气污染物排放标准与燃油质量标准应当相互衔接，同步实施。机动车燃油质量标准应该与国际相关标准接轨。”他认为，目前，我国机动车燃油质量标准部分指标与国际标准相比仍有较大差距。例如，不论是国四标准，还是2018年即将执行的国五标准，在芳烃和烯烃含量这两个指标方面，始终高于美国、日本、欧盟的相关标准。而芳烃和烯烃是产生PM2.5的主要有害物质，西方发达国家一直严格控制其在机动车燃油中的含量。燃油质量标准滞后于国际标准，今后将成为机动车大气污染的重要隐患。因此，建议本次修法明确燃油质量标准应与国际相关标准接轨。

　　吕薇委员指出，修订草案第四十七条提到“合理控制燃油机动车保有量”，她认为不能通过控制汽车保有量来控制污染，应该改为“降低汽车的排放量”。把排放量确定了，地方政府就可以根据实际情况选择是限制汽车保有量，还是提高汽车排放量的标准。作为法律不能要求限制汽车保有量，不能通过控制购车数量来控制污染，而应该鼓励提高汽车排放标准。

　　 4 机动车限行怎么操作？  

　　对限行常态化授权需慎重

　　李安东委员说，修订草案第五十八条规定，“省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域大气污染防治的需要和机动车排放污染状况，可以规定限制机动车通行的类型、区域和时间，并向社会公告。”“这条规定可能为单双号限行常态化提供法律依据，但如果这样做，将限制和侵害公民财产使用权和出行权，建议慎重考虑。中央有关部门、地方人大、社会公众对这一条的意见比较集中、强烈。有些部门和公众提出删除这条规定，其理由除了前面所说的限制了公民财产使用权、不符合宪法关于保障公民权利的精神之外，还有一个深层次的问题应该引起重视，即这条规定涉及到国家对机动车通行的统一标准和统一管理问题。如果各省、自治区、直辖市人民政府都以大气污染防治为由，制定各自的限行措施，那么，如何保障全国车辆的通行无阻？”

　　李安东认为，应该慎重研究修改这条规定，修订草案第九十二条已经规定在重污染天气的情况下可以临时限行。或者明确限行的对象，对黄标车和高污染排放的机动车可以限行，但要排除对单双号限行常态化的授权。

　　辜胜阻委员说，修订草案第五十八条作了一些限定，但是这个限定也会导致权力的任性，因为限定实际上是对财产权的一种剥夺，这种剥夺一定要有法律依据。居民买了车以后有财产权，不让其行驶，其实是对权利的一种剥夺。

　　辜胜阻指出，“应该强化科技支撑，提高油和煤的质量，这是非常关键的。比如，烧柴油还是汽油，车型属于卡车还是小汽车，不同情况下对大气污染的排放贡献是不一样的。应该鼓励地方政府想办法进行产业结构和能源结构的调整，进行根本治理，不应该动辄采取机动车限行措施。”

　　 5 还有哪些“漏网之鱼”？  

　　须重视臭氧、民航和船舶污染防治

　　刘政奎委员提出，应重视臭氧污染防治。“这些年，人们比较关注PM10和PM2.5指标，而臭氧污染由于看不见、摸不着，往往不被人们所关注。其实臭氧污染的危害也很严重，且防治难度更大。” 刘政奎建议应重视臭氧污染防治，加大对臭氧的监测，并及时公布臭氧指标。

　　此外，刘政奎对修订草案提出两点意见：一是随着航空事业的快速发展，民用航空器的尾气排放应引起重视。此次修订草案第六十三条对民用航空器的大气污染防治提出了要求，但只是原则性要求，建议应该像对车船一样，提出明确要求，并将此节标题“机动车船等污染防治”明确修改为“机动车船与民用航空器污染防治”。二是新环保法规定了对违规排放、超标排放企业可以按日计罚，但在修订草案中没有得到体现，还是进行一次性处罚。建议进行完善，以体现从重处罚的原则。

　　“不应该简单讲逐步降低煤炭在一次能源中消费的比例。”吕薇委员认为，中国作为一个煤炭大国，煤炭在能源消费中占有一定的比例，这在很长一段时期内都不会改变。而且现在已经有了清洁煤的技术，应该鼓励清洁煤的使用，降低非清洁煤炭使用的比例。她建议在修订草案中增加“鼓励综合循环利用”的相关内容。

　　史莲喜委员建议，在修订草案中增加：“在沿海海区统一划设船舶大气污染排放控制区，并制定排放控制区内航行船舶排放标准，进入排放控制区的船舶必须满足上述标准的要求。”

　　之所以提出这样的建议，史莲喜认为，对于航行于我国沿海海域的船舶，国际通行的做法是通过公约控制大气排放污染物。目前，国际公约对船舶大气污染排放标准偏宽、偏低。为了达到严格控制船舶大气污染的目标，国际通行做法是对本国特定海域内实行更为严格的标准，即划定排放控制区。目前，国际上已经划设了波罗的海、北海（含英吉利海峡）等排放控制区，对进入排放控制区的船舶实施严格的污染控制。如不依法划定排放控制区，我国现行法律、法规只能对中国籍的船舶制定排放标准，无法对外籍船舶进行达标控制。因此，有必要划定排放控制区，有利于统一管理并与国际公约衔接。