对立法保护三江源生态环境的思考

　　省第十二次党代会提出，要建立健全环境保护、绿色发展等地方性法规、规章体系，研究制定三江源生态保护条例。三江源生态环境保护立法是我国地方环境立法体系及我国环境法律体系中的重要组成部分，是加强和改善三江源生态保护的迫切需要。只有运用法治思维和法治方式保护三江源生态环境，制定出台一部行之有效的三江源生态环境保护法规，才能为实现“从根本上遏制生态整体退化趋势，使支撑民族长远发展的‘中华水塔’坚固又丰沛”的目标奠定基础。

　　第一，这应是一部以生态文明为指导思想的立法。党的十八大确立把生态文明建设放在突出位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，十八届三中全会进一步提出，建设生态文明必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。所以，我们首先应以生态文明的新视角认识三江源生态保护立法这一重大问题。生态文明是一种正在形成和发展的文明范式，是继工业文明之后人类文明发展的又一个高级阶段，是人类在适应自然、改造自然的过程中建立的一种人与自然和谐共生的生产生活方式；而生态文明建设则是在生态文明理念指导下的各类建设活动，生态环境保护的内涵更狭窄，只是生态文明建设的重要内容之一。然而，不少人秉承工业文明的思维定式，把“生态文明”等同于“生态文明建设”，把“生态文明建设”等同于“生态环境保护”，没有认识到生态文明是人类文明发展方式从观念、制度和政策方面的根本性变革。相关的政府部门也习惯于从各自的角度去解读生态文明和生态文明建设，比如，环保部门认为是生态环境保护，林业部门认为是生态林业建设，农牧部门认为是发展生态农牧业，等等。如果只是在工业文明的框架下、在部门利益的掣肘中去制定三江源生态保护条例，就难以从根本上保证这一地方性立法的科学性和前瞻性。

　　第二，这应是一部以三江源国家生态保护综合试验区为实施范围的立法。三江源国家级自然保护区虽已成立十余年，但一直没有制定出台单独的自然保护区条例，未能实现“一区一法”的立法目标。其原因一是作为母法的《中国人民共和国自然保护区条例》制定发布于1994年，至今已有20年时间，在实际操作中一些条文与国情实际不符的问题突出，虽然相关部门一直计划进行修订，但由于种种原因未能实现；二是三江源国家级自然保护区面积广阔，生态保护与经济发展、社会稳定、民族团结问题相互交织，立法的难度很大。在三江源自然保护区条例未能制定的情况下，2011年国家又将包括三江源自然保护区在内的39.5万平方公里的区域划为三江源生态保护综合试验区，这进一步增加了立法难度。作为国家批准设立的唯一以生态保护为主题的综合试验区，由于其试验过程和经验对高原高寒地区的生态保护体制机制创新有重要参考价值，所以更要知难而进、迎难而上，力争制定出一部推动三江源试验区建设的“根本大法”，为探索在欠发达地区、生态脆弱地区和少数民族聚集地区建设生态文明的法治路径发挥示范作用。

　　第三，这应是一部以生态保护为重点，兼顾绿色发展、民生改善、文化传承、体制机制创新等内容的综合性立法。生态保护的确是该试验区的主题，但在立法中一定要避免陷入“为生态而生态”、“为保护而保护”的困境之中，努力形成符合三江源地区功能定位的保护发展模式。保护好三江源生态环境，维护好“中华水塔”生态安全，首先要解决好作为三江源生态系统重要组成部分——广大农牧民群众的生产生活问题，充分调动他们保护生态的积极性和主动性，在更高的层次上贯彻好“以人为本”的原则。一要妥善处理生态保护与绿色发展的关系，将生态保护转化为推动绿色发展的机遇，努力实现“在保护中发展，在发展中保护”；二要妥善处理生态保护与民生改善的关系，真正做到生态与生计兼顾，“绿起来”与“富起来”结合，经济效益、社会效益与生态效益统一；三要妥善处理生态保护与文化传承的关系，将生物多样性保护与文化多样性保护有机融合，充分发挥民族传统文化在生态保护中的积极作用；四要妥善处理生态保护与体制机制创新的关系，按照有利于生态保护的原则改革地方政府的机构设置和职能定位，并积极探索建立体现生态文明要求的绿色政绩考核机制。理顺好以上各种复杂的关系，才能制定出一部有利于三江源国家生态保护综合试验区建设的地方性法规。

　　总之，立法保护三江源生态环境是推进青海生态文明先行区建设，保障国家生态安全，促进经济社会可持续发展的重要举措，必须在坚持保护优先、统一规划、保障民生、尊重文化和各方参与等立法原则的同时，进一步加大对试验区管理体制改革的力度，逐步建立一种刚性有效的长效机制。(作者系省委党校副校长、教授)